Eugénie Boivin-Jasinski

Elles sont plus de 40 000 dans le monde. Elles sont humanitaires, activistes, défenderesses des droits de l’homme ou de l’environnement, gestionnaires de projet, locales ou internationales. Elles sont animées par 400 000 personnes, rien qu’au sein des ONG les plus importantes[1]. Elles veulent contribuer à rendre le monde meilleur. Pourtant, on estime parfois qu’elles oeuvrent à poursuivre le projet colonial[2], on découvre qu’elles commettent délits et crimes sexuels[3], rendent dépendants des Etats dont le secteur public est défaillant… Héros ou vilain, le secteur non-lucratif fait débat. Dans son article « la face sombre de l’humanitaire[4] », paru en 2018, Courrier International nous invitait à « ne pas enterrer les ONG », mais à libérer la parole au sein de celles-ci, afin d’en finir avec les « pratiques nauséabondes », sans oublier de « répondre sans détour à leurs détracteurs ».

Figure 2. Dessin Adrià Fruitos, paru dans l’enquête: « Humanitaire: le fléau des sexpats », par Aude Massiot, Libération, 20 mai 2018

Employée après la seconde guerre mondiale, l’expression même d’« Organisation-non-gouvernementale », peut paraître peu claire quant au sens qu’on lui prête, au point que les définir serait « mission impossible[5] ». La diversité qui caractérise ces organisations quant à leurs missions, leurs activités et leur niveau d’opération (local, national et international) a pour effet de flouter leur identité et de rendre impossible une définition générale.

La définition des ONG n’est donc pas unanime, ni dans la pratique internationale, ni dans les débats académiques. On s’accorde cependant à identifier une organisation non gouvernementale lorsqu’elle est établie par une initiative privée, officiellement indépendante du gouvernement et ne poursuit pas de but lucratif. Par ailleurs, on assimile les ONG à la « société civile ». Si toutes les ONG font partie de la société civile, la société civile a d’autres modes de représentation que l’organisation non-gouvernementale.

L’impressionnante augmentation du nombre et de l’influence des ONG ces dernières décennies a généré de l’enthousiasme, des espoirs, mais aussi de la méfiance et de l’inquiétude. La société civile a essuyé nombre d’attaques et de vives critiques qu’il faudrait analyser pour en tirer des leçons utiles. Au-delà de ces critiques, la société civile est menacée par un phénomène appelé le « closing space[6] » qu’il faut entendre en français comme un rétrécissement de l’espace nécessaire aux ONG pour faire entendre leur voix et exercer leur rôle. Ce musèlement s’exerce par les moyens du droit, parfois, par la force physique, employée par les Etats qui considèrent ces actes comme une « régulation ».

Mais alors, quelles sont les raisons de craindre les ONG ? Qu’invoquent les sceptiques à l’appui de leur défiance envers ces organisations, et comment entendent-ils brider leur influence ? Quels sont les atouts de résilience dont disposent les ONG, et les raisons de penser que la société civile peut (et devrait) rester active ?

Les ONG : un rôle croissant et nécessaire

L’explosion du nombre d’ONG dans le monde s’explique par des facteurs ayant émergé après la seconde guerre mondiale, parmi lesquels la croissance de la philanthropie[7] et de la richesse privée, la mondialisation, la multiplication et l’accélération des technologies d’information, mais aussi l’affaiblissement de l’Etat et l’émergence d’autres acteurs dans la gouvernance mondiale[8]. Par ailleurs, il est notable que dans certains cas, la tâche de répondre aux défis sociétaux est laissée à la charge du secteur caritatif. Du fait de l’incapacité, ou de l’absence de volonté des Etats ou des multinationales de s’emparer de ces questions pour répondre au besoin sociétal, la société civile est donc attendue.

Les ONG ont su faire la preuve de leur efficacité, de leur fiabilité, ce qui leur valu de nombreuses manifestations de soutien. Cependant, des études montrent un déclin dans le soutien aux ONG. Les personnes interrogées se sont montrées plus réticentes à se déclarer « pleinement favorables » à celles-ci. Certains considèrent, en effet, que leur croissance montre la construction d’une bureaucratie qui ne se distinguerait pas de celle instituée par les Etats, ou les grandes entreprises[9]. Une autre critique récurrente est celle de leur manque de vision à long terme. Quoi qu’il en soit, nombreux sont ceux qui demeurent convaincus que le monde se porte mieux avec les ONG, que sans.

Faire taire les ONG : la course à la gouvernance

Les ONG ont joué un rôle crucial dans la définition de l’agenda international, ont influencé la prise de décision internationale, et ont contribué à l’adoption de normes, standards, et programmes internationaux. Ainsi, le statut de Rome de 1998[10], la Convention sur les mines antipersonnel[11], les conventions de Genève[12], représentent d’immenses avancées dans les droits humanitaire et pénal internationaux, auxquelles ont grandement contribué les ONG.

Sur le terrain également, les ONG sont fortes de leur efficacité et de leur expertise. Le CICR[13], le Comité International de la Croix Rouge, agissant chaque année dans plus d’une centaine de pays dans le monde, s’est vu attribuer le Prix Nobel de la paix à trois reprises, ainsi qu’un statut d’observateur à l’Assemblée Générale de l’ONU en 1990. Il est l’unique membre de la société civile à être détenteur d’un tel statut. Son travail sans relâche est encadré par des principes fondamentaux d’humanité, d’impartialité, de neutralité, d’indépendance, de bénévolat, d’unité et d’universalité. L’observation de ces principes lui permettent d’agir partout dans le monde.

Les critiques, pourtant, s’élèvent de toutes part. Peut-être plus inquiétantes encore sont les tentatives de discréditer et de faire taire les ONG, tentatives entreprises par les multinationales et les Etats. Ceux-ci craignent indubitablement que le pouvoir ne s’échappe de leurs mains, au bénéfice des ONG. A juste titre ?

Ce serait commettre une erreur que de sous-estimer le pouvoir des ONG. Certes, la société civile n’est pas reconnue comme un sujet de droit international (pas plus d’ailleurs que ne le sont les entreprises multinationales), et ne sont pas dépositaires de ce que les anglo-saxons appellent le « hard power [14]». Bien que la société civile ne dispose pas du pouvoir législatif, elle peut pousser à l’adoption de lois au niveau national et participer aux débats dans les enceintes internationales[15]. La société civile a l’immense pouvoir de mobiliser et d’informer, elle joue le rôle de catalyseur. Le pouvoir des ONG est indéniable et leur travail (quantitatif et qualitatif) est reconnu au plus haut niveau du pouvoir institutionnel.

Le chapitre X de la Charte des Nations Unies régit les rôles et missions de l’un de ses organes, le Conseil économique et social (ECOSOC). En vertu de l’article 71 de ce chapitre, l’ECOSOC « peut prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s’occupent de questions relevant de sa compétence ». C’est dans sa résolution 1296 de 1950, que l’ECOSOC établit les règles de ce statut consultatif, tout en limitant ce dernier : il ne peut s’agir d’un pouvoir décisionnel. C’est le seul texte de droit international qui régit le statut des ONG, s’y référant explicitement.

Les ONG demandent un rôle de participation étendu au sein du processus intergouvernemental, considérant le système actuel auto-référentiel et anti-démocratique. Dans le même temps, les ONG sont appelées par les institutions à se conformer à des critères de responsabilité et de transparence, clés de la légitimité.

Ces deux tendances opposées posent la même question : faut-il donner plus de pouvoir aux ONG, ou bien limiter celui-ci ?

Pour Hilary-Binder Aviles[16], « la légitimité, la transparence et la responsabilité sont étroitement liées ». Si une ONG n’est pas responsable, qu’elle ne rend pas de comptes à ses donateurs (quels qu’ils soient : institutionnels ou privés) et à ses bénéficiaires (ceux qu’elle entend aider), elle ne sera pas perçue comme légitime. Si elle n’est pas transparente, elle ne pourra pas se dire responsable. Plus encore, note l’auteure, le fait pour une ONG, d’être responsable et transparente lui permet d’établir une relation de confiance avec la communauté qu’elle touche. Légitimité, responsabilité, transparence. Ce sont les trois termes qui déterminent le pouvoir et la réputation des ONG. Ce sont également les « chevaux de troie », les angles d’attaques choisis par les entreprises multinationales et les Etats pour tenter de limiter l’espace d’action des ONG.

Régulations ou entraves étatiques coupables ?

Si les partis politiques se distinguent, idéologiquement, sur beaucoup d’aspects, on note que les partis de droite et de gauche se rejoignent souvent lorsqu’ils critiquent les ONG : elles sont dangereuses. Les plus conservateurs craignent une tentative d’usurpation du pouvoir de décision par la société civile, et remettent en cause leur légitimité. Elles remettraient en cause une économie libérale bien établie. A gauche, on retrouve l’argument de l’auto-attribution du pouvoir de décision, mais on soulève ici une autre fin néfaste : les ONG pourraient œuvrer à transférer ce pouvoir de décision à des alliés capitalistes occidentaux, au détriment des peuples. Elles ne prendraient pas leurs décisions de manière à satisfaire le meilleur intérêt des peuples, et contribueraient à des visions néocolonialistes. L’une des critiques les plus acerbes nous vient de John Bolton[17], qui comparait les ONG au fascisme en ces termes « Mussolini sourirait au forum de la société civile ».

Une déconnexion inquiétante apparaît, et le fossé entre la société civile et les Etats se creuse, dès lors que le pouvoir législatif est employé à neutraliser les ONG qui poursuivent des buts jugés défavorables par les Etats. Il faut bien noter que ces tentatives proviennent non seulement de pouvoirs considérés comme autoritaires, mais aussi d’Etats dont le caractère démocratique n’est questionné par personne. Une chose est certaine, les Etats régulent les ONG et leurs activités.

A travers des actes de cooptation[18], des restrictions financières ou à leurs libertés (d’association, d’expression, d’accès aux donations), de dissolution, ou des tentatives de submerger les ONG avec la bureaucratie…les Etats emploient une large variété de stratégies pour réduire les ONG au silence.

En Russie, Human Rights Watch, Amnesty International et d’autres ONG furent obligées de suspendre leurs activités, furent l’objet de tentatives d’intimidation. Une loi de 2015 les obligeaient à remplir des milliers de pages pour enregistrement et pénalisait certaines de leurs activités[19]. Au Soudan et en Egypte, l’on craint la provenance des fonds lorsqu’ils sont internationaux, et suspecte la tentative d’influence étrangère. Les guerres civiles, après avoir ravagé le Soudan, laissent une population complètement démunie. Le gouvernement soudanais préféra expulser les humanitaires, craignant une influence étrangère de la Cour Pénale Internationale, après l’arrestation du président Al-Bachir, en 2019. L’Egypte, elle, s’est dotée d’un arsenal législatif[20] visant à couper les fonds des ONG, et réservant au pouvoir exécutif un pouvoir discrétionnaire quant à l’enregistrement des ONG. En Inde en 2015, des membres de Greenpeace International ont vu leur liberté de mouvement restreinte, le gouvernement accusant l’ONG d’obstruction au développement du pays, et considérant leurs activités comme une menace à la sécurité économique nationale. En effet, l’ONG s’était faite depuis longtemps la voix de l’anti-nucléarisme en Inde. Le 25 octobre 2018, Amnesty International subit le même sort, et ce quelques jours après l’élection de l’Inde au Conseil des droits de l’homme des Nations Unies.

Pour être lavées de tout soupçons, certains font valoir que les ONG devraient prouver leur légitimité, leur transparence, et leur responsabilité. Malheureusement cependant, le (non) statut juridique de la société civile ne leur permet pas une meilleure participation dans le processus intergouvernemental. Les universitaires débattent de l’opportunité de la redéfinition de leur statut juridique : serait-elle souhaitable ? Quelle méthode devrait-elle être suivie, celle de l’institutionnalisation, ou celle de l’auto-régulation des ONG ? Certains craignent qu’institutionalisée, la société civile soit enfermée dans un rôle restreint. Ainsi privée de ses modes informels d’action, socle de son efficacité, elle serait incapable de mener son rôle de mobilisation.

Certains avancent également l’idée que les ONG représentent leur propre menace. Se multipliant, diluant l’information, en compétition, faisant du lobbying pour faire reconnaître leurs propres intérêts, la société civile s’est même entendue être devenue « la société incivile», selon les termes de Kofi Annan[21].

La situation n’a pas fini d’évoluer. Des membres d’ONG réfléchissent à de nouveaux moyens de prouver leur légitimité (à travers la représentativité), transparence (à travers une communication améliorée), et leur responsabilité. A ce titre, ils imaginent des systèmes de double responsabilité, bottom-up, envers les donateurs et bailleurs de fonds, et bottom-down, envers les individus qu’ils cherchent à aider. Initiative intéressante au sein de l’Union Africaine, celle de doter son Conseil Economique, Social et Culturel, d’un pouvoir de recommandation générale. Il est composé de manière représentative. Ainsi, le Conseil inclut pleinement des membres de la société civile, et selon ses statuts, des critères de parité entre femmes et hommes sont imposés. Enfin, une moitié des sièges est attribuée à des jeunes de 18 à 35 ans.

Cette initiative, à défaut de faire sourire Mussolini, honore sûrement Kofi Annan, qui avait salué les travaux de la société civile, ceux-ci reflétant « la nécessité, dans une époque marquée par l’interaction mondiale et par la fragmentation ou l’échec de l’Etat, de faire contribuer la société civile au processus de décision au niveau international ».


NOTES

[1] “Announcing the Top 500 NGOS World 2016”, NGO Advisor, 30 juin 2016. « Présentation des 500 plus grandes ONG dans le monde en 2016”

[2] “Humanitarian aid system is a continuation of the colonial project” Janaka Jayawickrama, 24 février 2018. « Le système d’aide humanitaire est une continuation du projet colonial »

[3] Le journal anglais The Times révélait que des membres d’Oxfam, présents en Haiti après le séisme de 2010, avaient rémunéré de jeunes haïtiennes pour des prestations sexuelles. S’en était suivi un rapport parlementaire britannique, qui considérait que le problème de l’exploitation sexuelle était « endémique » dans le secteur de l’humanitaire.

[4] Article « la face sombre de l’humanitaire », Eric Chol, Hebdo n° 1426 du 1er mars 2018

[5] Martens, Kerstin « Examining the (Non-) Status of NGOs in International Law”, Indiana Journal of Global Legal Studies: Vol. 10: Issue. 2, Article 1, 2003. « Examen du (non) statut des ONG en droit international »

[6] Terme employé par Rachel Cooper, dans son rapport : « What is Civil Society? How is the term used and what is seen to be its role and value”, K4D Helpdesk Report, Brighton, UK: Institute of Development Studies

[7] Dans son sens premier, la philanthropie se définit comme la promotion volontaire du bien-être humain, vient du grec « amour de l’humanité », mais peut aussi s’entendre comme l’ensemble des actions d’initiative privée d’intérêt général.

[8] En 1995, la Commission sur la gouvernance mondiale de l’OCDE[4] définit cette gouvernance comme « la somme des nombreuses façons dont les individus et les institutions, publiques ou privées, gèrent leurs affaires communes. C’est un processus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers et conflictuels. Elle inclut les institutions officielles et les régimes dotés de pouvoirs exécutoires tout aussi bien que les arrangements informels sur lesquels les peuples et les institutions sont tombés d’accord ou qu’ils perçoivent être de leur intérêt ».

[9] Gary W. Jenkins “Nongovernmental Organizations and the Forces Against them: Lessons of the anti-NGO movement” Brooklyn Journal of International Law, Vol. 37, No. 2, pp, 459-527. « Les organisations non-gouvernementales et les forces qui les opposent : les leçons du mouvement anti-ong »

[10] Le Statut de Rome créé la Cour Pénale Internationale, qui a pour mandat de condamner les auteurs de crimes contre l’humanité, de génocides, et les crimes de guerre

[11] Le rôle d’Handicap International, qui mena une campagne de sensibilisation de longue haleine, est à souligner dans la négociation et l’adoption de la Convention de 1997 sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction.

[12] Les Conventions de Genève de 1864 et 1949 et leurs protocoles additionnels de 1977 sont un autre exemple de l’investissement des ong dans l’adoption de normes internationales, ici, de droit humanitaire. D’ailleurs, elles se réfèrent explicitement au Comité International de la Croix Rouge comme leur « gardien ».

[13] Association de droit suisse, il est né de la volonté de son fondateur Henri Dunan, témoin de la bataille de Solférino, de voir la prise en charge des blessés de guerre améliorée. Il jouit d’un statut tout particulier, puisqu’il est détenteur du statut d’observateur à l’AGNU, au titre duquel il peut participer aux sessions et travaux de celle-ci.

[14] Le « Hard power », concept réaliste, est parfois traduit en français comme le pouvoir de coercition, et désigne la capacité d’un corps politique à imposer sa volonté à d’autres corps politiques. Ses composantes sont notamment les puissances économique, militaire, démographique, politique.

[15] On entend par “enceintes internationales », les assemblées qui réunissent les Etats, et organisations internationales.

[16] Hilary Binder-Aviles « The NGO Handbook” Bureau of international Information Programs United States Department of State, 2012. “Manuel d’ONG”

[17] John Robert Bolton est actuellement conseiller à la sécurité nationale des Etats-Unis. Nationaliste et proche des néo-conservateurs, il s’illustre par de fortes prises de position en défaveur du multilatéralisme, qu’il considère incompatible avec la protection d’intérêts nationaux. Il s’est ainsi farouchement attaqué à la Cour pénale internationale, ainsi qu’à la plupart des accords internationaux sur le désarmement. Il expose ses vues sur les questions de gouvernance mondiale dans sa publication Bolton, John R. « Should We Take Global Governance Seriously? », Chicago Journal of International Law : Vol.1 :No.2, Article 2. « Faut-il prendre la gouvernance mondiale au sérieux ? »

[18] Mode de désignation, au sein d’un groupe ou d’une assemblée, par lequel les membres actuels choisissent les nouveaux membres. Elle se distingue donc de l’élection ou du tirage au sort, d’autres modes de choix.

[19] Voir le rapport de l’ong de 2018, « Russie, évènements en 2018 », disponible sur  https://www.hrw.org/fr/world-report/2019/country-chapters/326228, sur la loi pénalisant les actions des ONG jugées « indésirables » : https://www.hrw.org/fr/news/2015/05/15/russie-il-faut-annuler-le-projet-de-loi-sur-les-organisations-indesirables. Celle-ci vient en réalité renforcer un corpus déjà conséquent visant à restreindre les activités des ong.

[20] Dont la loi 84/2002

[21] Kofi Annan fut le septième Secrétaire Général des Nations Unies, de 1997 à 2006


Bibliographie

Hilary Binder-Aviles « The NGO Handbook” Bureau of international Information Programs United States Department of State, 2012. “Manuel d’ONG”, disponible sur : https://static.america.gov/uploads/sites/8/2016/05/The-NGO-Handbook_Handbook-Series_English_508.pdf

Martens, Kerstin « Examining the (Non-) Status of NGOs in International Law”, Indiana Journal of Global Legal Studies: Vol. 10: Issue. 2, Article 1, 2003 disponible sur : http://www.repository.law.indiana.edu/ijgls/vol10/iss2/1

Emanuele Rebasti And Luisa Vierucci « A Legal Status for NGOs in Contemporary International Law?”, 2012, disponible sur: http://www.esil-sedi.eu/sites/default/files/VierucciRebasti.PDF

https://www.lefigaro.fr/flash-actu/2018/08/28/97001-20180828FILWWW00184-immigration-la-police-grecque-met-en-cause-les-membres-d-une-ong.php

https://www.atlantico.fr/node/3561913

https://www.courrierinternational.com/article/en-sicile-une-ong-espagnole-accusee-dassociation-de-malfaiteurs

Sur les lois russes : https://www.lemonde.fr/europe/article/2015/05/24/en-russie-une-loi-interdit-les-ong-indesirables_4639484_3214.html; https://www.hrw.org/fr/news/2015/05/15/russie-il-faut-annuler-le-projet-de-loi-sur-les-organisations-indesirables; https://www.hrw.org/fr/world-report/2019/country-chapters/326228

En Somalie : https://www.lemonde.fr/afrique/article/2011/11/28/les-shebabs-interdisent-16-ong-et-agences-onusiennes-en-somalie_1610033_3212.html

Statuts du Conseil économique, social et culturel de l’Union Africaine: https://au.int/sites/default/files/newsevents/workingdocuments/27445-wd-statuts_-_ecosocc_-_francais_0.pdf


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