L’enquête de la CPI en Afghanistan : entre opposition américaine et justice internationale

ENJEUX INTERNATIONAUX

Le 5 mars 2020, la Chambre d’appel de la Cour pénale internationale ( CPI ) donne son autorisation à sa Procureure d’ouvrir une enquête sur les crimes de guerre présumés commis par l’armée américaine en Afghanistan au cours de la guerre qui a eu lieu entre 2001 et 2014. Le problème ? Les Etats Unis ne sont pas partie au Statut de Rome, acte constitutif de la Cour posant les différentes compétences de la CPI [1]. Néanmoins, l’Afghanistan est partie à ce Statut, qui de ce fait, donne une compétence dite territoriale à la Cour : c’est à dire que tous les crimes entrant dans la compétence matérielle de la Cour, commis sur le territoire afghan, peuvent être jugés par la CPI quelle que soit la nationalité de ses auteurs.

Les Etats Unis s’insurgent, arguant qu’il s’agit d’une violation de leur souveraineté nationale et refusent qu’un « organe corrompu » [2 ] juge ses citoyens.

Cette décision de justice est le résultat de plusieurs années d’affrontement qui illustrent la méfiance et le mépris américain à l'égard de cette Cour (à l'élaboration de laquelle ils ont pourtant participés). La CPI est en effet capable de poursuivre les ressortissants américains et peut donc porter atteinte à la souveraineté et aux prérogatives nationales américaines.

Revenons sur cette décision d’enquête en plusieurs épisodes, qui a pu faire penser, à un moment, qu’une puissance mondiale comme les Etats-Unis bénéficiait d’une immunité juridique et d’une absence de responsabilité internationale.

 

Donald Trump rendant visite aux soldats américains postés en Afghanistan le 28 novembre 2019 Crédit : Olivier Douliery / AFP

 

Qu'est ce que la Cour pénale internationale ?

En novembre 2017, Fatou Bensouda, la procureure de la Cour pénale internationale, basée à La Haye, demande l’autorisation d’ouvrir une enquête sur les crimes présumés commis en Afghanistan. Il s’agit notamment de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité, qui auraient été commis à partir du 1er mai 2003 par les forces internationales et américaines, les talibans, les services de sécurité afghans et la CIA.

Fatou Bensouda, Procureure de la CPI - Source : Getty Images

Elle demande également à ce que cette enquête prenne en compte les actes de torture présumés commis contre des afghans enlevés et interrogés dans des prisons secrètes de la CIA en Pologne, Roumanie et Lituanie. Cette demande d’enquête a été impulsée par un rapport du Sénat américain de 2014 détaillant les techniques d’interrogatoires de la CIA dans certaines de ses prisons.

La Cour pénale internationale, créée par la communauté internationale via le Statut de Rome en 2002, a pour mission de mettre fin à l’impunité des crimes internationaux et a pour champ d’action des actes de crimes contre l’humanité, crimes de guerre, génocides et crimes d’agression commis dans des Etats parties au Statut de Rome ou pour des actes commis par des ressortissants d’Etats parties à ce Statut. Juridiction intervenant en dernier recours, elle n’a pas pour but de remplacer l’action des gouvernements, mais de fournir un appui lorsque ces derniers le demandent ou quand la Cour considère que ces gouvernements sont dans l’incapacité de mener une telle enquête ( corruption des gouvernements, manque de moyens ) ou encore par manque de volonté. D’après Richard Dicker, directeur du programme de justice internationale au sein d’Human Rights Watch, “la CPI [... ] reste un des seuls outils capable d’apporter une justice lorsque les cours nationales échouent à le faire.”

Cette demande d’enquête vise donc les Etats Unis, non membres au Statut de Rome, donc non soumis à la compétence de la Cour, mais aussi l’Afghanistan, membre de ce Statut, posant une compétence territoriale : tous crimes commis sur le territoire afghan peuvent être soumis à la compétence de la CPI.

La procédure devant la Cour pénale internationale veut que lorsqu’une enquête est demandée par la procureure de la Cour, les juges de la chambre préliminaire autorisent, ou non, cette enquête : la procureure demande alors une autorisation d’ouverture d’enquête.

La vive réaction américaine

Les Etats Unis ne tarderont pas à réagir à cette demande d’enquête. Le 10 septembre 2018, le conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, déjà présent dans l’administration de Georges W. Bush ( cette même administration qui avait refusé de signer le Statut de Rome ) prononce un discours menaçant aussi bien la Cour que la communauté internationale et prévient que toute action contre les Etats-Unis d’Amérique sera punie.

John Bolton - Source : Mandel Ngan, AFP (archives)



Annulations de visas, arrêt des subventions, mise en place de lois visant à protéger ses citoyens en Afghanistan : l’American Service-Member’s Protection Act, [ 3 ] sanctions financières, mais également interdictions d’entrer sur le territoire américain, le conseiller à la sécurité nationale n’en finit pas de mettre en avant ce que les Etats Unis sont prêts à faire en cas d’ouverture d’une enquête.



L’acte le plus marquant demeure la révocation du visa de la procureure Fatou Bensouda, le 5 avril 2019, lui interdisant l’entrée sur le territoire américain, et donc la possibilité de se rendre à de multiples réunions de la Cour se tenant à New York. Les Etats Unis ne s'arrêtent pas là : John Bolton menace non seulement les personnes travaillant pour la Cour mais aussi tout pays et toute entreprise qui aideraient la CPI dans son enquête sur des ressortissants américains, ainsi que de mettre un terme à tout effort entrepris pour négocier des nouveaux accords internationaux.

Les Etats- Unis : une tradition d’opposition à la Cour pénale internationale

Cette vive réaction à une enquête de la CPI s’inscrit dans une tradition américaine d’opposition à la Cour.

Les Etats Unis ont été membres actifs dans la création des tribunaux de Nuremberg en 1945, premiers tribunaux ouvrant la voie à une responsabilité internationale des Etats et de leurs gouvernants, suite aux atrocités commises durant la Seconde Guerre mondiale. Le pays a aussi eu une participation accrue dans la créations des institutions pénales qui ont suivi, notamment les tribunaux pour le Rwanda et pour l’ex-Yougoslavie.

« Ce sont des Hommes et non des entités abstraites qui commettent les crimes dont la répression s’impose, comme sanction du droit international » - jugement de Nuremberg-

Bien qu'ils aient été actifs dans le processus de création de la CPI et la rédaction du Statut de Rome, les américains ont finalement refusé de signer ce Statut, ce que John Bolton qualifiera du « plus beau jour de sa carrière ». Les Etats Unis avaient semble-t-il une vision différente du reste des Etats contractants de ce que devait être cette Cour.

Les Etats Unis partagent des valeurs communes avec ceux-ci mais des visions différentes. Comme le précise le président nigérian de la CPI, Eboe Osuji « les valeurs et les objectifs sont tout à fait compatibles avec les meilleurs instincts de l'Amérique et ses valeurs » .

Le pays n’est donc pas formellement opposé à une juridiction pénale internationale jugeant les auteurs de crimes, au contraire, cette idée s’inscrivait dans leur souhait d’une moralisation des relations internationales.

Or, la mise en application de cette juridiction est plus compliquée : le fait que cette Cour soit un organe permanent, non rattaché ni contrôlé par le Conseil de Sécurité des Nations Unies, inquiète les Etats Unis. L’impossibilité de faire des réserves [ 4 ] au Statut créateur de l’institution est aussi un obstacle à leur adhésion.

Pour contrecarrer la puissance de cette Cour, les Etats-Unis ont su utiliser le Statut de Rome lui-même dans son article 98, obligeant la Cour à respecter les accords internationaux signés entre Etats. De ce fait, les Etats Unis multiplient les accords d’immunités : l’Etat qui conclut cet accord avec les Etats Unis s’engage à ne pas transférer ou remettre à la CPI des ressortissants américains. Cette technique permet d’assurer aux Etats Unis que leur justice sera préservée de toute influence extérieure ou d’ingérence internationale.

Cour pénale internationale (CPI), juin 2018, Source : Nations Unies

Les rebondissements de procédure, reflets d'un malaise des juges

Finalement, le 12 avril 2019, les juges de la CPI rejettent l’ouverture d’une enquête portant sur les crimes commis en Afghanistan. Selon eux cette dernière ne « servirait pas les intérêts de la justice». La procureure a rapidement fait appel de cette décision de rejet.

Les juges ont expliqué cette décision. Ils ont certes reconnu qu’il existait une base raisonnable et factuelle permettant d’ouvrir une enquête, mais, à contrario, cette enquête ne « servirait pas les intérêts de la justice ». Les américains ont en effet menacé de cesser toute participation aux enquêtes, notamment les échanges de renseignements, mais aussi toute participation financière au fonctionnement de la Cour. Selon les juges, cette potentielle absence de coopération américaine met en péril le fonctionnement de la Cour mais aussi le bon déroulé des futures enquêtes menées par la CPI. .

 

La CPI, à La Haye. © REUTERS/Eva Plevier/File Photo

 

Les juges considèrent aussi que cette enquête a peu de chances d’aboutir et préfèrent concentrer les ressources de cette juridiction à des enquêtes ayant plus de chances de réussir.

Suite à cette décision, la communauté internationale, ses intellectuels et défenseurs des droits se sont insurgés, estimant qu’il est inquiétant « qu’il puisse suffire désormais qu’un État fasse entendre publiquement qu’il ne coopérera pas avec la CPI pour que celle-ci abandonne ses poursuites ». Dov Jacobs [5] estime également que « La chambre préliminaire s’est transformée en contrôleuse financière du budget du bureau de la procureure et de la façon dont il est dépensé, ce qui n’est certainement pas son rôle ».

Derrière ces mots, l’idée est claire : la Cour est accusée d’avoir cédé aux intimidations de la puissance américaine.

L’apport des Etats Unis, sur tout point, même en tant qu’Etat tiers à la Cour, semblerait alors plus important pour la CPI que la justice internationale. On peut alors se demander si le statut de grande puissance des Etats Unis, leur offrant un poids considérable dans la communauté internationale, les rend irresponsables [6 ] sur la scène internationale. Auquel cas, cela mettrait en avant la thèse avancée par l’Union Africaine, celle-ci arguant que la Cour n’est qu’un outil pour les politiques occidentales visant à changer les régimes africains.

Malgré ces menaces et prises de parti, le 5 mars 2020, la chambre d’appel de la Cour Pénale Internationale a finalement décidé, à l’unanimité des juges, d’ouvrir une enquête sur les crimes commis en Afghanistan, considérant que la chambre préliminaire [7] « avait commis une erreur en prenant en considération le facteur des « intérêts de la justice » dans son examen de la demande d'autorisation d'ouvrir une enquête ». Elle ajoutait que la chambre préliminaire aurait dû uniquement s’en tenir à un examen factuel des actes commis pouvant ou non relever de la compétence de la Cour.

Suite à l’indignation que l’appellation « intérêt de la justice » a suscité, même si ces termes figurent dans le Statut de Rome, la Cour d’appel a préféré ajouter que l’examen fait par la Chambre préliminaire ne prenait pas en compte la gravité des crimes, et est allée jusqu'à qualifier de « superficielle et spéculative » la conclusion concernant les intérêts de la Justice.

La procureure F. Bensouda a alors déclaré « Les nombreuses victimes des atrocités commises dans le contexte du conflit en Afghanistan méritent que justice leur soit finalement rendue. Elles se rapprochent aujourd'hui un peu plus de cette issue tant attendue. »

Les Etats Unis ont alors immédiatement réagi et, Mike Pompeo, secrétaire d’Etat américain, a dénoncé cette autorisation d’enquête comme « une action vraiment stupéfiante venant d’une institution politique irresponsable se faisant passer pour un organisme juridique », ajoutant « Les Etats-Unis prendront les mesures nécessaires pour protéger leur souveraineté et pour protéger notre peuple », avant de conclure par « Il est d’autant plus imprudent que cette décision intervienne quelques jours seulement après que les Etats-Unis ont signé un accord de paix historique sur l’Afghanistan, qui est la meilleure chance de paix en une génération » et a également précisé que le chef du gouvernement afghan avait « supplié » la Cour de ne pas ouvrir d’enquête.

Une chose est sûre, cette décision d’ouvrir une enquête promet de futures réactions de la part de l’administration américaine. Premièrement, cette enquête semble menacer « l’Accord de Paix » passé entre les talibans afghans et les Etats Unis le 2 mars 2020.

Également, la réaction américaine va jusqu'à menacer certains fonctionnaires de la CPI ainsi que leurs familles : « je me demande quelles devraient être les prochaines étapes des États-Unis en ce qui concerne ces personnes et tous ceux qui mettent les Américains en danger. Nous voulons identifier les responsables de cette enquête partisane et les membres de leur famille qui pourraient vouloir se rendre aux États-Unis ou se livrer à des activités incompatibles avec la protection des Américains. » a déclaré Mike Pompeo, le 17 mars 2020.

Enfin, les tensions entre la CPI et les Etats Unis sont encore plus exacerbées par l’ouverture d’une enquête préliminaire en janvier 2015 par la procureure suite à la saisine [8] de la Palestine pour des allégations de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité commis par des responsables israéliens dans la bande de Gaza et dans d’autres territoires palestiniens. Les Etats-Unis s’opposent à toute action ayant « pour but de ’’cibler de manière déloyale Israël’’ ». Cet allié américain est donc confronté à la CPI, ce à quoi Israël a répondu que « la CPI est devenue une arme politique dans la lutte contre Israël. Ils veulent tourner le fait que les Juifs vivent en Israël, dans leur patrie, en un crime de guerre. C’est absurde ». Les Etats-Unis ont ajouté qu’ils s’opposaient à toute action ayant « pour but de ’’cibler de manière déloyale Israël’’ ».

Ces enquêtes ouvertes par la CPI rappellent que les Etats Unis ne sont pas exemptés d’observer les règles de la justice internationale et rappellent l’égalité et les valeurs sur lesquelles reposent ces institutions internationales.

Notes

[ 1 ] - signifie que la Cour peut connaître de la situation, juger. Cette compétence est donnée par l’Etat lorsqu’il adhère au statut, ou dans le cas de la compétence territoriale

[ 2 ] - « organe corrompu », prononcé dans un discours le 10 septembre 2018

[ 3 ] - loi ayant pour objectif de protéger les soldats américains, y compris contre une action de la CPI à leur encontre

[ 4 ] - faire des réserves : émission d'un acte visant à exclure ou à modifier les faits de certaines dispositions du traité par rapport à lui.

[5] - Dov Jacobs : professeur à l’Université de Leiden

[6 ] - impossibilité d’engager la responsabilité devant des juridictions

[7] - Une Chambre préliminaire a pour mission en premier lieu de contrôler comment le Bureau du Procureur exerce ses pouvoirs en matière d’enquêtes et de poursuites, de garantir les droits des suspects, des victimes et des témoins durant la phase d’enquête et de veiller à l’intégrité de la procédure

[8] - saisine : Prérogative de saisir (un organe juridique, une personne) pour faire exercer un droit.

Bibliograhie

Déclarations officielles

« Déclaration du Procureur de la CPI, Fatou Bensouda, suite à la décision de la Chambre d’appel autorisant l’ouverture d’une enquête sur la situation en Afghanistan : « Aujourd’hui est un jour important pour la cause de la justice pénale internationale » Communiqué de Presse, Cour Pénale Internationale, 05/03/2020, [ en ligne ], Url: https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=200305-otp-statement-afghanistan&ln=fr

« Le Président de la CPI appelle les dirigeants américains à soutenir la Cour et à "rejoindre leurs plus proches alliés et amis à la table du Statut de Rome" » , Communiqué de Presse, Cour Pénale Internationale, 01/04/2019, [ en ligne ], Url : https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1444&ln=fr

Publication d’Organisations internationales :

« Crimes présumés en Afghanistan : la CPI autorise la Procureure à ouvrir une enquête », ONU Info, 05/03/2020, [ en ligne ], Url : https://news.un.org/fr/story/2020/03/1063321

« US Threatens International Criminal Court », Human Rights Watch, 15/03/2019, [ en ligne ], Url :https://www.hrw.org/news/2019/03/15/us-threatens-international-criminal-court

Articles de Presse :

PARIS Gilles, « Les Etats Unis jugent la CPI « irresponsable » pour son enquête sur l’Afghanistan », Le Monde, 06/03/2020, [ en ligne ], Url : https://www.lemonde.fr/international/article/2020/03/06/apres-l-ouverture-d-une-enquete-de-la-cpi-sur-l-afghanistan-washington-denonce-une-institution-irresponsable_6032043_3210.html

MAUPAS Stephane, « La CPI n’enquêtera pas en Afghanistan », RFI, 13/04/2019, [ en ligne ], Url : http://www.rfi.fr/fr/asie-pacifique/20190413-cpi-enquetera-pas-afghanistan

« La CPI autorise en appel l’ouverture d’une enquête sur des crimes de guerre commis en Afghanistan », France 24, 05/03/2020, [ en ligne ], Url : https://www.france24.com/fr/20200305-la-cpi-autorise-en-appel-l-ouverture-d-une-enquête-sur-des-crimes-de-guerre-commis-en-afghanistan

ERNER Guillaume, « Crimes contre l’humanité : pourquoi la CPI ouvre t-elle une enquête en Afghanistan ? », France Culture, 09/03/2020, [ en ligne ], Url :https://www.franceculture.fr/emissions/la-question-du-jour/crimes-contre-lhumanite-pourquoi-la-cpi-ouvre-t-elle-une-enquete-en-afghanistan

MAUPAS Stephane, « La CPI veut enquêter sur d’éventuels « crimes de guerre » dans les territoires palestiniens », Le Monde, 20/12/2019, [ en ligne ], Url : https://www.lemonde.fr/international/article/2019/12/20/la-cpi-veut-enqueter-sur-d-eventuels-crimes-de-guerre-dans-les-territoires-palestiniens_6023652_3210.html

Publications universitaires :

MOURALIS Guillaume, « Pourquoi les EU rejettent la JPI : le précédent de Nuremberg », The Conversation, 10/06/2019, [ en ligne ], Url : http://theconversation.com/pourquoi-les-etats-unis-rejettent-la-justice-penale-internationale-le-precedent-de-nuremberg-117761

PENIGUET Maxence, « Afghanistan : face à Trump, la CPI en nouvelle perte de crédibilité », Dalloz Actualité, 29/04/2019, [ en ligne ], Url : https://www.dalloz-actualite.fr/flash/afghanistan-face-trump-cpi-en-nouvelle-perte-de-credibilite#.Xosg1i_pNQI

PENIGUET Maxence,« Malgré les menaces américaines, la CPI ouvre finalement une enquête en Afghanistan », Dalloz Actualité, 06/04/2020, [ en ligne ], Url : https://www.dalloz-actualite.fr/flash/malgre-menaces-americaines-cpi-ouvre-finalement-une-enquete-en-afghanistan#.Xosgzy_pNQI

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