ENTRETIEN – Hugo Meijer et la « cacophonie stratégique européenne »

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ENTRETIEN – Hugo Meijer et la « cacophonie stratégique européenne »

Interview

 
 

Dans leur ouvrage [1], Hugo Meijer (Science Po-CERI) et son collègue Marco Wyss (Lancaster University) décèlent dans la politique de défense européenne « une cacophonie stratégique », qui troublerait le Concert européen. En conséquence, l'Union se trouverait incapable d'adopter les réponses efficaces à ses défis stratégiques : l'émergence de l'enjeu sécuritaire russe, la prolifération des armes de destruction massive, les risques transnationaux et le terrorisme, les cyberattaques et les Etats défaillants (notamment aux frontières).

La cacophonie stratégie, qu’est-ce que c’est ?

Pour l'auteur, cette « cacophonie » se définit par « une divergence d'intérêts profonde et persistante, à travers tout le continent et à tous les niveaux de la politique de défense : la perception de la menace, les priorités stratégiques, les doctrines, l'industrie de l'armement et la volonté de recourir aux forces armées. » [2]

Pour l'analyser, il se consacre au fil de ses 880 pages, à une comparaison des politiques de défense nationales de chaque pays du continent européen. Chaque pays est classé dans l'une des catégories « major, medium, lesser power » et a droit à un chapitre rédigé par un spécialiste.

Pourquoi avoir suivi cette démarche dans ce livre?

Selon Hugo Meijer, cette démarche était essentielle pour deux raisons :« l'une est liée à l'évolution concrète des politiques de défense, et l'autre à l'évolution de la littérature sur le sujet.

HM : « Tout d'abord, depuis la fin de la guerre froide, je considère que l'Union européenne a traversé trois phases en matière de politique de défense. La première débute dans les années 90, avec l'émergence d'une volonté politique nouvelle : c'est le moment du sommet de Saint-Malo, suivi par un moment de renforcement des capacités et des institutions, de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) et de la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD). »

En effet, rappelons que la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) de l'Union européenne vit alors une période de faste : elle est consacrée en 1992 dans le Traité de Maastricht et renforcée par le Sommet de Cologne de 1999 [3].

Un âge d’or de la défense européenne ?

HM : « L'âge d'or de cette tendance culmine dans les années 2000 : l'UE institutionnalise la PSDC [Politique de Sécurité et de Défense Commune, qui remplace la PESD avec le traité de Lisbonne], renforce ses capacités militaires, promeut l'interopérabilité, dans les années 2000, envoie des missions de gestion de crise et de support à la paix. » L'Agence Européenne de Défense est lancée en 2004 pour favoriser les échanges intra-européens d'armements. « En 2005, certains analystes sont si enthousiastes qu'ils voient dans l'UE le nouveau super-pouvoir militaire qui pourrait concurrencer la primauté américaine » [4].

Le Traité de Lisbonne de 2007 devient le point culminant : son article 27, paragraphe 3 prévoit que « dans l'accomplissement de son mandat, le haut représentant s'appuie sur un service européen pour l'action extérieure ». Les premières pierres du SEAE, le service européen pour l’action extérieure, sont posées : cet organe gère la politique étrangère de l’Union avec les Etats non-membres et coordonne sa politique de sécurité extérieure. Dans le même temps est institué le Comité Politique et de Sécurité, qui réunit les ambassadeurs des 28 pays sur les questions européennes de sécurité.

L’impact limité de la politique de sécurité et de défense commune

HM : « A partir des années 2010, une sorte de blocage émerge pour plusieurs raisons. L'Union européenne se fragmente : dans ces circonstances, je considère que l'analyse doit être recentrée sur l'analyse comparative des politiques de défense nationales. La littérature existante accorde une importance quasi exclusive à la politique de sécurité et de défense commune, alors que celle-ci a un impact stratégique et concret très limité ».

Comment expliquer ce basculement ? Dans les années 90 à 2000, l'Union européenne ne fait face à aucune menace conventionnelle, la Russie est affaiblie, et beaucoup de pays investissent davantage dans des capacités de projection de forces que de défense territoriale. HM : « C'est le moment où l’on voit émerger les missions européennes de maintien et de soutien à la paix, qui sont d'ailleurs “en bas” [au minimum] dans le spectre des capacités militaires dont disposent les Etats-membres de l'UE ».

Cette période est marquée par la guerre du Golfe et celles des Balkans. Sur le plan doctrinal, certains auteurs évoquent une « Révolution dans les affaires militaires » (RAM) ou du moins une transformation [5] des capacités militaires, qui fait suite au progrès des technologies de l'information et de la communication et à leurs applications en synergies militaires. Les trois piliers de cette transformation sont la précision, la détection, la communication, censés permettre d'opérer quasiment en temps réel avec une grande précision. A cette transformation doctrinale, s'ajoute le dépoussiérage américain des pratiques de « Counter Insurgency » [6] (globalement, être au contact de la population pour occuper le terrain, rassurer, renforcer les forces de sécurités locales et éviter qu'elles ne sympathisent avec les rebelles). Ces doubles dynamiques expliquent le changement de physionomie des armées modernes européennes, qui se professionnalisent et adoptent des tailles plus petites, dirigées pour des opérations expéditionnaires de maintien de la paix ou de contre-insurrection.

La perception des menaces est-elle la même en Europe ?

HM : « Non. Elle change en 2008, lors de l'agression Russe en Géorgie, puis en 2014 avec l'annexion de la Crimée ». La Russie redevient alors un enjeu sécuritaire en termes de menace conventionnelle. Les pays baltes et scandinaves augmentent et redirigent leurs budgets militaires vers la défense territoriale. L'Estonie, la Finlande, la Suède ont réinstauré la conscription, tandis que des milices paramilitaires issues de la société civile ont été lancées en Pologne [7]. Pour les pays d'Europe centrale et orientale (PECO), l'instance européenne capable d'assurer leur sécurité est l'OTAN, pas l'Union européenne.

La cacophonie stratégique est donc visible ici en termes de perception des menaces. On peut alors identifier plusieurs groupes d'Etats unis en sous-zones régionales. Berlin et Londres sont plus préoccupés par la résurgence russe que Paris, pour qui le terrorisme reste la priorité stratégique. Pour leur part, les moyennes et petites puissances occidentales (la Belgique, les Pays-Bas) s’inquiètent plutôt des menaces diffuses et transnationales comme la piraterie. Dans la zone sud-occidentale mais aussi orientale, les Etats comme l'Espagne, la Grèce ou la Croatie sont confrontés aux défis de l'immigration clandestine et de l'instabilité régionale du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord. Cela conduit à des tâches militaires différentes, les uns se concentrant sur la défense territoriale, les autres sur la projection de puissance et la sécurité maritime.

Gallup survey, 2015. Pascal Orcier pour Géoconfluences, 2019.

De grands écarts capacitaires, une base industrielle éclatée

 

En conséquence de cette « cacophonie stratégique », les projets européens sont moins ambitieux et chacun se tourne vers ses priorités nationales. Pourtant, certaines missions peuvent être qualifiées de réussites : l'opération EUFOR Althéa [8] en Bosnie-Herzégovine semble avoir porté ses fruits.

L'opération EU NAVFOR lancée en 2008 et associant 15 Etats-membres de l'UE reste également un modèle de réussite européenne en la matière. L'opération vise à sécuriser le golfe d'Aden, au large des côtes somaliennes, de la piraterie par l'escorte et la prévention. Elle permet aujourd'hui de frapper les bases pirates directement, et elle est associée à un programme européen pour aider à la reconstruction de l’État somalien, notamment par la formation militaire. La France est la principale contributrice de cette mission : une partie du commandement a d'ailleurs été installé à Brest, tandis que la base de Djibouti est mise à disposition.

Malgré tout, on note depuis ces moments forts que « les opérations militaires menées sous l'égide de la PSDC restent quant à elles très limitées tant par leur étendue géographique que par leur dimension, leur mandat, leur mission et leur ambition » [9].

Par ailleurs, de forts écarts capacitaires persistent encore en raison des différentes priorités stratégiques : par exemple, les petites et moyennes puissances européennes comme les Pays Bas [10] se concentrent sur des capacités de niche. L'éclatement de la base industrielle de l'armement européen est également un enjeu à part entière, que ce soit du côté de l'offre que de la demande (lire à ce propos l'article d'Eugénie Boivin-Jasinski sur GSI Consulting [11])

L’Union européenne, réminiscence de l’Italie de la Renaissance ?

Pourtant, d'un point de vue global, les pays membres de l'Union européenne auraient tout intérêt à mieux se coordonner pour peser politiquement et militairement face aux Etats Unis, à la Chine et à la Russie. Selon Hugo Meijer, la situation européenne rappelle, toute proportion gardée, la péninsule italienne pendant l'époque de la Renaissance, celle qui inquiétait tant Machiavel. « The European powers are, as a consequence, somehow reminiscent of Renaissance Italy, where rich yet militarily relatively weak city states and kingdoms such as Florence, Milan, and Naples did not join forces, and their disunity ultimately allowed France and the Holy Roman Empire to project their power into the Italian peninsula » [12].

Le contexte international actuel est-il propice au renouveau européen ?

Le contexte international pourrait être, selon certains, favorable à une « Renaissance » européenne de la défense. HM : « Je pense qu'il est communément admis à Bruxelles, que les doutes sur la crédibilité des garanties de sécurité américaines vis-à-vis du vieux continent et envers l'Otan, le Brexit et l'assertivité russe créent une sorte de fenêtre d'opportunité pour un renouveau de la défense européenne. Cependant, les divergences profondes des perceptions des menaces et les lacunes capacitaires face à ces menaces majeures imposent conjointement une contrainte importante à la capacité des Européens de développer une défense commune. »

Le regard du chercheur est également critique sur les dernières initiatives européennes, à savoir la Coopération Structurée Permanente (CSP), le Fond Européen de Défense (FED), et l'Initiative européenne de défense. HM : « Je suis relativement sceptique sur ces initiatives dans la mesure où elles ne résolvent pas le problème de fond : la fragmentation des priorités stratégiques et des perceptions des menaces, les lacunes capacitaires profondes et l’éclatement de la base industrielle. D'ailleurs, le budget du Fond Européen de Défense a déjà été divisé par deux. Il y a bien sûr de bonnes idées, mais la plupart des initiatives ne résolvent par les carences capacitaires ni la cacophonie stratégique qui divise l'Europe ».

En effet, le budget du FED destiné aux coopérations de développement, notamment technologiques, est passé au rabot de la présidence finlandaise : sur les 11,5 milliards d'euros prévus initialement sur 7 ans pour financer des projets de défense, seul 6 milliards ont été retenus comme base de discussion budgétaire. Soit 1 milliard par an au lieu de 2. Le chiffre n'est toutefois pas anodin, puisqu'il correspond à un sixième des budgets nationaux en matière de Recherche et Développement.

Reste à savoir si les Etats-membres de l'UE arriveront à accorder leurs violons à temps pour mettre un terme à cette « cacophonie stratégique ». Il est plus que temps de faire résonner une véritable « Ode à la joie » européenne en matière de défense.


Notes

[1] Meijer.H, Wyss.M, “The Handbook of European Defence Policies and Armed Forces”, Oxford University Press, 2018

[2] Interview réalisée avec l'auteur, le lundi 25/02/20.

[3] Universalis, « 3-4 juin 1999 - Union européenne. P.E.S.C. et pacte pour l'emploi au sommet de Cologne », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 27 février 2020

[4] Meijer.H, Wyss.M, “The Handbook of European Defence Policies and Armed Forces”, Oxford University Press, 2018

[5] de Durand, Étienne, « Révolution dans les affaires militaires », « Révolution » ou « transformation » ? », Hérodote, 2003

[6] Davidson J, “Principles of Modern American Counterinsurgency: Evolution and Debate”, The Brookings Institution, 2016

[7] Le Temps, « Face à la Russie, des milices polonaises sur le pied de guerre”

[8] Ivana Boštjančič Pulko, Meliha Muherina, “Analysing the effectiveness of EUFOR Althea operation in Bosnia and Herzegovina”, Centre for European Perspective, 2017

[9] Le Grand Continent, « L'impossible renaissance de la défense européenne, généalogie d'une cacophonie stratégique », 2019

[10] Matt Bassford, Kristin Weed, Samir Puri, Gregory Falconer, Anaïs Reding, “Strengths and Weaknesses of the Netherlands Armed Forces A Strategic Survey”, RAND Corporation, Rand Technical Reports, 2010

[11] Eugénie Boivin- Jasinski. « La défense européenne avance, perspectives sur la redéfinition d'une politique ambitieuse », GSI consulting

[12] Meijer.H, Wyss.M, “The Handbook of European Defence Policies and Armed Forces”, Oxford University Press, 2018. Traduction: “Les pouvoirs européens rappellent en conséquence quelque peu l’Italie de la Renaissance, où les cités-États et royaumes prospères mais relativement faibles militairement comme Florence, Milan et Naples n’ont pas réunis leurs forces, leur désunion permettant à la France et à l’Empire chrétien Romain de projeter leur pouvoir sur la péninsule italienne.”



Bibliographie

Ouvrages:

Meijer.H, Wyss.M, “The Handbook of European Defence Policies and Armed Forces”, Oxford University Press, 2018, URL: https://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/oso/9780198790501.001.0001/oso-9780198790501


Interview :

Interview réalisée avec Hugo Meijer, le lundi 25/02/20.


Articles universitaires :

Universalis, « 3-4 juin 1999 - Union européenne. P.E.S.C. et pacte pour l'emploi au sommet de Cologne », Encyclopædia Universalis [en ligne], consulté le 27 février 2020, URL : http://www.universalis.fr/evenement/3-4-juin-1999-p-e-s-c-et-pacte-pour-l-emploi-au-sommet-de-cologne/ ».

Durand Étienne, « Révolution dans les affaires militaires ». « Révolution » ou « transformation » ? », Hérodote, vol. 109, no. 2, 2003, pp. 57-70.

Boštjančič Pulko, Meliha Muherina, “Analysing the effectiveness of EUFOR Althea operation in Bosnia and Herzegovina”, Centre for European Perspective, 2016.

Davidson J, “Principles of Modern American Counterinsurgency: Evolution and Debate”, The Brookings Institution, 2016, URL: https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/0608_counterinsurgency_davidson.pdf

Matt Bassford, Kristin Weed, Samir Puri, Gregory Falconer, Anaïs Reding, “Strengths and Weaknesses of the Netherlands Armed Forces, A Strategic Survey”, RAND Corporation, Rand Technical Reports, 2010.


Articles de presse :

Le Temps, « Face à la Russie, des milices polonaises sur le pied de guerre », URL : https://www.letemps.ch/monde/face-russie-milices-polonaises-pied-guerre

Le Grand Continent, « L'impossible renaissance de la défense européenne, généalogie d'une cacophonie stratégique », URL : https://legrandcontinent.eu/fr/2019/05/09/limpossible-renaissance-de-la-defense-europeenne-genealogie-dune-cacophonie-strategique/

Eugénie Boivin- Jasinski. « La défense européenne avance, perspectives sur la redéfinition d'une politique ambitieuse », GSI consulting, URL : http://www.gsi-consulting.fr/2020/02/24/la-defense-europeenne-avance-perspectives-sur-la-redefinition-dune-politique-ambitieuse-2/

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