La diplomatie des « petits Etats » : quelles stratégies ? – Compte-rendu de la Conférence du 27/02/2020

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La diplomatie des « petits Etats » : quelles stratégies ? – Compte-rendu de la Conférence du 27/02/2020

 
 

Compte-rendu de la Conférence du 27/02/2020 

« La diplomatie des « petits Etats » : quelles stratégies ? »

  En présence des professeurs Sonia Le Gouriellec, François Mabille et Delphine Placidi-Frot, évènement proposé par l’association GSI Consulting 

Introduction par GSI Consulting

Petits par la superficie, par le PIB, par la puissance militaire, l’envergure diplomatique ou la démographie… Nombreux sont les pays qui n’ont, à première vue, pas les clés en main pour s’imposer au niveau international. Dans un monde globalisé, creusant les fossés entre grandes puissances et le reste des Etats du monde, une question surgit : comment se forme la diplomatie des petits Etats ? Quelles stratégies adoptent-ils ? Former des coalitions dans le cadre multilatéral, miser sur les partenariats économiques ou militaires, faire le choix de la neutralité et de la médiation, tirer parti de sa position géostratégique, se placer comme acteur incontournable d’un domaine sportif, culturel ou touristique… Nombreuses sont les tactiques déployées par ces Etats pour faire entendre leur voix et s’imposer sur la scène internationale. 

Quelques éléments de définitions afin de bien cerner le sujet :  Qu’est-ce qu’un « petit Etat » ? Quels sont les critères pris en compte pour déterminer cette grandeur ou cette petitesse ? Il n’existe pas de définition univoque du « petit Etat ». Celui-ci ne recouvre d’ailleurs pas de catégorie juridique. 

Parmi les critères employés pour définir la petitesse d’un Etat, on trouve des critères objectifs : PIB, population, puissance militaire… Par ailleurs, un autre outil de mesure est celui de l’Indice de Développement Humain, utilisé par le Programme des Nations Unies pour le Développement, qui mesure le niveau de vie et de bien-être au sein d’un Etat. Ainsi, des critères non purement quantitatifs et économiques peuvent nous aider à « mesurer » la grandeur de l’Etat. Cette notion est également de nature inter-subjective : un Etat est perçu comme petit par d’autres Etats, en comparaison à d’autres Etats.

Ces « petits Etats » sont nombreux : sur les 193 Etats membres de l’ONU, on compte 105 Etats qui ont une population de moins de 10 millions de personnes. 

On entend parfois les expressions de « pays les moins avancés », ou de « puissances émergentes » … en tout état de cause, la « petitesse » d’un Etat n’est nullement synonyme de vulnérabilité, de faiblesse. 

 
 

Sonia Le Gouriellec- La diplomatie de géant d’un petit Etat : Djibouti (livre à paraître en mars prochain) 

L’on parle parfois de Djibouti comme d’un « micro » Etat. Cela a tendance à vexer les djiboutiens. « Un petit Etat, on le reconnaît quand on le voit » : cela correspond donc à la réalité lorsque l’on observe Djibouti.

 
 

  Il existe des critères objectifs : à Djibouti, on compte moins d’un million d’habitants, et 80% de ceux-ci vivent dans la capitale. Djibouti n’a pourtant jamais mobilisé le concept de « petit Etat » dans ses discours. Ce n’est que dernièrement qu’ils jouent sur cette corde, tandis qu’ils candidatent pour être membre non permanent au Conseil de sécurité. Cela donne lieu à des querelles régionales face aux velléités identiques du Kenya, l’Union Africaine ayant d’abord soutenu la candidature du Kenya, puis ayant renoncé à se positionner.

   Djibouti est inscrit dans l’imaginaire collectif par la multiplicité de bases militaires présentes sur son territoire (française, mais aussi américaine, japonaise, chinoise, italienne...). Par ailleurs, Djibouti a un nombre important de représentations diplomatiques dans le monde, quand on compare avec la moyenne des petits Etats. Ceux-ci ont généralement une dizaine de représentations dans le monde, parfois moins de 6. En 2017, on en compte 45 pour Djibouti : il existe manifestement une volonté politique d’être présent sur la scène internationale et de tirer parti de sa position géographique unique. L’Etat djiboutien se trouve ainsi au carrefour de différents continents, sur une “autoroute” maritime par où transitent de nombreux produits chinois et japonais ainsi que du pétrole partant vers l’Europe.

 

 
 

  Etudier la diplomatie des petits Etats est souvent revenu à insister sur leurs faiblesses. Plus récemment, des travaux mettent en avant une réflexion différente : comment compensent-ils cette vulnérabilité ? Que mettent en place ces Etats : quelles politiques innovantes adoptent-ils et quelles sont leurs capacités d’adaptation et de résilience ?

    Djibouti a réussi à utiliser les ressources du système international pour compenser cette faiblesse. Pour rappel, le pays a obtenu son indépendance en 1977. Cependant, la France garde Djibouti « sous son giron », elle y conserve une base militaire importante, son « parapluie sécuritaire ». Dans les années 90, des frictions naissent entre Djibouti et l’Etat français, jugé trop proche des rebelles pendant la guerre civile [1]. Une autre affaire brouille leurs relations : avec l’assassinat du magistrat français Borrel à Djibouti, on est passé près de la rupture diplomatique ! La séparation des pouvoirs judiciaires et politiques en France ne permettait pas une influence de la France sur ses tribunaux, un principe difficilement compréhensible par l’Etat djiboutien.

   Au début des années 2000, la société internationale est bouleversée avec les attentats de septembre 2001. On recherche une base en Afrique de l’Est pour empêcher la fuite de rebelles afghans, irakiens… on y place donc une première base, ce qui attire les Etats-Unis. En 2008, l’on connaît le développement de la piraterie dans le golfe d’Adem : la base de la lutte se formera à Djibouti. Puis, le pays accueille une base japonaise : la première base japonaise à l’étranger ! Puis une base italienne est créée, tandis que les français restent présents. Une opération navale européenne y est installée, des troupes espagnoles et allemandes s’y trouvent également. Le but de cette présence est la protection et la sécurisation de la route maritime.

   Dernièrement, l’on a observé le lancement en 2013 de l’initiative chinoise de la Route de la Soie. Celle-ci passe par Djibouti dans la partie maritime. La Chine a énormément investi et prêté des sommes monumentales, plus de l’équivalent du PIB de Djibouti ! S'est ensuit une période de liesse : on a vu des routes surgir et des inaugurations chaque semaine. Pour la Chine, Djibouti représente la porte d’entrée vers le reste du continent, le reste de l’Afrique de l’Est. Les chinois ont ainsi reconstruit un chemin de fer reliant l’Ethiopie et Djibouti, suivant exactement la route tracée par l’ancien chemin de fer français. L’idée était notamment d’assembler des produits dans les zones franches djiboutienne, puis de les exporter dans toute la région -et même d’exporter des produits « made in Djibouti » vers l’Europe.

  Ces nouvelles infrastructures ont permis à la Chine d’atteindre son ambition : devenir un hub logistique, technologique et financier. Pour donner une idée de l’importance du secteur financier à Djibouti, celui-ci représente 13% du PIB –alors que seulement 15% de la population a un compte bancaire. On compte une quinzaine de banques à Djibouti, pour 1 million d’habitants. Par ailleurs, des câbles sous-marins arrivent à Djibouti, ce qui pourrait leur permettre de devenir un hub de télécoms. Ce développement renforce leur interdépendance envers l’Ethiopie, qui repose sur Djibouti pour son accès à la mer.

 
 

   Malgré tous ces avantages, Djibouti est actuellement marginalisé dans la région pour plusieurs raisons. Sa politique étrangère peut se montrer agressive : Sonia Le Gouriellec parle de « diplomatie du coup de sang » : un discours violent, vindicatif, et un regret après la rupture des relations avec un partenaire d’affaires important. A titre d’exemple, les Djiboutiens ont nationalisé un port développé par les Emirats Arabes Unis avant de regretter leur départ. Djibouti a également connu une rupture diplomatique avec l’Iran et Qatar. Le ministre iranien avait proposé que les djiboutiens « trouvent déjà leur pays sur une carte » avant de discuter.  A l’été 2018, un accord de pacification des relations entre l’Ethiopie et l’Erythrée change la donne dans la région. Les pays du Golfe sont parrains de cette réconciliation. Djibouti revendiquait une « neutralité positive » et la non-interférence, censée faciliter de la coopération. Par ailleurs, Djibouti se veut médiateur dans le conflit en Somalie, lance l’organisation de l’IGAD[2]… mais en réalité, Djibouti est dépassé. Finalement, tous ses voisins (Kenya, Ethiopie) décident d’intervenir en Somalie et Djibouti suit alors le mouvement, abandonnant son principe de non-interférence.

   Ces difficultés régionales remettent en cause la marque de fabrique djiboutienne de « havre de paix dans la région », recherchant dans le multilatéralisme les moyens de relever les dilemmes de sécurité : une nouvelle façon de compenser leur vulnérabilité inhérente.

M. François Mabille -Vatican 

Pourquoi travailler sur le Vatican ? M. Mabille est spécialisé dans la prévention des conflits et les sorties de crise. Dans les années 1990, on connaît des situations en Iran, en Afghanistan, une prise d’otage à la Mecque, on se situe peu après le Solidarnosc en Pologne : les acteurs religieux sont intéressants. Analyses des ONG catholiques. Lorsque les médias parlent du Vatican, on observe une approche folklorique des journalistes. Le but de M. Mabille : réintégrer l’approche du Saint-Siège dans l’analyse des relations internationales, suivant une approche comparative, recherchant des similitudes. Le Saint-Siège est-il un petit Etat, se rapproche-t-il en certains points des autres « petits Etats », ou bien constitue-t-il une singularité sur la scène internationale ? L’idée n’est pas seulement d’analyser le Saint-Siège comme un acteur religieux pour lui-même, mais également de voir comment les autres acteurs peuvent travailler avec/être intéressés par lui.

    Le Vatican possède un réseau d’information et de renseignement considérable, au plus près de la population. Des oppositions frontales peuvent avoir lieu, par exemple entre Jacques Chirac et Jean Paul II. Un acteur qui semble baroque sur la scène internationale, peut être utile à d’autres, telle que la France, et entend jouer un rôle sur la scène internationale.

  Au moment de l’élection de Benoît XVI, le ministère des affaires étrangères demande à M. Mabille une note sur la politique étrangère du Vatican. L’intérêt du ministère, à travers cette demande, est celui de savoir comment la France peut travailler, en matière de diplomatie, avec le Saint Siège. Que devait comprendre le ministère de ce pape, de ses orientations et de la diplomatie du St Siège ?

  Les acteurs religieux jouent un rôle important dans la diplomatie.  Les acteurs religieux catholiques jouent par exemple un rôle dans le processus de sortie de crise en Colombie entre 2016 et 2019. Ceci représente un intérêt pour le ministère des affaires étrangères. On peut également voir un succès relatif en Colombie, et à Cuba. En revanche, c’est un constat d’échec au Venezuela. Cette observation a une visée instrumentale : comprendre comment un accord de paix peut impliquer des acteurs religieux locaux. Les acteurs nationaux colombiens ont été à l’œuvre dans ce processus, avec le tiers garant norvégien. Le Saint siège également. Dans une perspective onusienne, il faut comprendre l’implication de ces acteurs. On trouve aussi les ONG catholiques.  Des accords de paix sont initiés par les acteurs religieux.

  Comment la structure du Saint siège fonctionne-t-elle ? Ce legs de l’histoire fonctionne au niveau de la scène internationale avec une double singularité, par rapport aux autres acteurs religieux :  Le Dalaï Lama, sur la scène internationale, est une figure sans gouvernement et sans Etat. Il n’y a pas de réseau diplomatique, pas de relai, plutôt un isolement. 

  L’organisation de la coopération islamique (OCI) est une structure inter-gouvernementale avec une vocation particulière : encourager la coopération entre les Etats membres, protéger les lieux saints de l’islam et protéger le peuple palestinien. Bien qu’il s’agisse de la seule organisation confessionnelle au monde dont des Etats sont directement signataires, cette structure multilatérale reste très différente du Saint Siège. De même l’Iran, un Etat avec un fondement religieux très fort, accorde une place importante au personnel religieux, mais cela reste incomparable au Saint siège.

  Dans certains régimes autoritaires comme l’URSS : on observe une évolution d’un régime autoritaire vers autre chose ? Des segments de politique étrangère prennent en charge la dimension religieuse, avec une volonté d’affirmer un soft power. L’on retrouve ce schéma avec l’instrumentalisation politique de l’orthodoxie russe par Poutine. Sous Clinton, est votée l’International Religious Freedom Act sur la liberté religieuse : ici, il existe une volonté politique pour les Etats-Unis d’intégrer la défense de la liberté religieuse dans sa politique étrangère. Cette politique est poursuivie sous Bush et Trump, l’on retrouve cette volonté de l’intégrer dans la politique étrangère. L’US Aid [3] est un exemple de la volonté des Etats-Unis, dans un cadre humanitaire, d’agir en dehors de ses frontières. 

Ainsi, on observe une singularité du Saint Siège. Un Etat est traditionnellement défini par le contrôle effectif qu’un gouvernement opère sur une population et un territoire donné. L’on retrouve, concernant le Saint Siège, certes la Curie romaine[4], mais pas de population. Parfois, on lit des choses comme « le Pape régit 1.5 milliard de catholiques », ce qui est faux : en réalité, le pape régit les évêques. L’on parle bien de citoyenneté vaticane, mais pas de population. Le Saint-Siège représente un territoire de 44 hectares, ce qui est très réduit. Ce territoire est concentré dans une frontière tracée au sol, purement symbolique, qui sépare Rome du Saint-Siège. Le Saint-Siège, pourtant, compte 183 représentations diplomatiques dans le monde.  

Les critères de définition d’un petit Etat doivent être considérés de façon subtile. A part les Etats-Unis et la Russie, le Saint-Siège représente le 3ème réseau diplomatique à travers le monde (la France se situe juste en dessous). En 1961, les Conventions de Vienne reconnaissent le Saint-Siège. Il n’existe pas de pareil sur la scène internationale.   Cependant, on trouve des similitudes, dont l’organisation. Quels sont les outils de la diplomatie vaticane ? 

Dans son organisation, on trouve les secrétairies d’Etat, gouvernement de l’Eglise avec des ministres, et le Pape. Ceci serait comparable à un Secrétariat d’Etat, un ministère des affaires étrangères. On peut donc penser le Saint-Siège comme un gouvernement avec différents ministères. Certains avec des affaires qui préoccupent : les relations interculturelles qui intègrent le religieux, les relations avec l’UNESCO. Cette organisation comprend un réseau diplomatique : le réseau des nonces, au nombre de 183. Ils opèrent au niveau des Etats, mais aussi dans les enceintes internationales, au titre d’un double statut possible : soit le Saint-Siège est présent à titre d’Etat, soit à titre d’observateur. A l’OSCE[5], on trouve un représentant du Saint-Siège présent en tant qu’Etat et non en tant qu’observateur permanent. Le titre d’observateur révèle le fait que l’on aborde des sujets potentiellement polémiques pour le Vatican, tels que l’égalité femme-homme à l’UNESCO.  A l’Agence internationale de l’énergie atomique, le Vatican plaide pour le désarmement nucléaire. 

Parmi ses autres outils sont les émissaires personnels. Afin que le Saint-Siège ne soit pas engagé dans une négociation directe avec un Etat, l’on envoie un émissaire personnel, une personne qui se déplace en son nom. Ces émissaires ont rôle important : derrière des réunions, des rencontres internationales qui ont apparemment pour objet le dialogue interreligieux, on observe une véritable coopération entre les acteurs religieux et des représentants d’Etats qui ne donnent pas leur nom. Par exemple, il faut comprendre que l’orthodoxie russe est suivie par la diplomatie russe. Poutine se rend au Vatican après des réunions secrètes entre chrétiens, catholiques et orthodoxes. 

De même, impossible de comprendre l’accord entre l’Iran et les Etats-Unis sous Obama, sans savoir que sous Benoît XVI, se sont tenues des réunions au Saint-Siège sur le dialogue islamo-catholique. Y participaient des représentants du chiisme, de l’Iran, et des représentants des Etats-Unis. Derrière une vocation religieuse, s’opèrent des rencontres discrètes entre émissaires iraniens et américains. 

Le Saint-Siège n’a pas d’armée, il constitue un legs de l’histoire qui entretient des relations diplomatiques pour une population catholique. Le système scolaire est tenu par des congrégations religieuses : il existe des universités catholiques. M. Mabille parle de « l’Eglise providence [6]». Plus l’Eglise est forte dans un Etat, plus le poids de la diplomatie du Saint-Siège est important, car il y a alors des relais : sans de tels relais, la diplomatie du Saint-Siège devient fragile. Elle ne peut plus que demander éventuellement une aide aux Etats. Cette perte d’influence est comparable à d’autres entités. Le Pape François, inquiet du sort au Proche-Orient des minorités chrétiennes, se tourne vers la France : celle-ci, pays laïc, ne peut rien y faire. Comparativement, les juifs et les musulmans disposent de soutiens étatiques forts. Pour les catholiques, il reste encore l’Espagne, l’Italie, l’Allemagne et la Pologne. Mais l’influence du catholicisme disparaît progressivement. 

Autre outil, les ONG catholiques.  Elles sont parmi les plus anciennes ONG. Certaines sont extrêmement bien implantées géographiquement, formant de véritables communautés telles que Sant’Egidio[7]. Ces ONG sont un appui pour la diplomatie du Saint-Siège : agissant au niveau international, elles peuvent donner des informations au Saint-Siège, initier des mouvements et travailler avec la diplomatie du Vatican. C’est le cas de Caritas Internationalis : le Secours Catholique. La Pax Christi est présente à l’UNESCO. On connaît cinq ou six grandes ONG catholiques présentes à l’international. Certains ordres religieux spécifiques ont un rôle particulier. Ainsi, dans les accords entre Cuba et les Etats-Unis, une congrégation féminine a joué un rôle de médiation significatif. Par ailleurs, le Pape use et abuse du réseau jésuite. On trouve de grandes universités jésuites aux Etats-Unis. Un réseau relationnel permet des médiations et des accords. 

Il existe une doctrine du Saint-Siège sur les relations internationales. Au XIXe siècle s’est développée une pensée sur ce que doivent être les relations internationales. La Société des Nations est une idée de Wilson, mais pas uniquement : la doctrine catholique joue un rôle dans cette vision de la société internationale. Le droit international humanitaire est particulièrement empreint de cette doctrine catholique.

  Les ressorts de la diplomatie vaticane relèvent de deux aspects, l’un classique, les intérêts du Saint-Siège en tant qu’Etat. Le Saint-Siège a des intérêts, du reste évoqués par un cardinal français à la tête de la diplomatie vaticane, le cardinal Tauran : l’on souhaite une Eglise libre dans un Etat libre garantissant la liberté religieuse. C'est une liberté religieuse ambiguë : l’on veut d’abord la liberté religieuse pour les catholiques, la possibilité pour eux de vivre librement leur foi. C’est là le but de la diplomatie vaticane : avoir des églises, pouvoir se réunir, avoir un pastoral social, la liberté de nommer des évêques et cardinaux... Tous les voyages ont pour mission première de renforcer cet intérêt-là et l’impératif de protéger la minorité chrétienne.  Les intérêts du Saint-Siège sont également ceux de la reconnaissance de la personnalité juridique de l’Eglise et de ses institutions, la liberté de s’organiser selon le droit canonique, la liberté de communication entre les évêques et le Saint-Siège, la liberté de nomination des évêques, de l’enseignement catholique…

  Cette diplomatie est risquée, et tel est son objectif premier, c’est le système de compensation dont parlait Sonia Le Gouriellec. 

Le Pape actuel se veut favorable au mouvement, il souhaite initier des changements, des propositions, ceci au nom de la compréhension de l’évangile et de l’intérêt social de l’église. Une politique de dialogue est d’ailleurs mise en place, tel que celle de l’article 17 du traité de l’UE, qui prévoit un dialogue transparent avec les autorités religieuses. 

Dans le cadre de la diplomatie multilatérale, dans les enceintes internationales, l’Eglise se propose d’aider à atteindre des objectifs communs, les « Common Goods » (lutte contre la pauvreté, protection de l’environnement, éducation…). Le Saint-Siège souhaite aussi agir dans le cadre de la diplomatie des bons offices[8], dans le cadre de médiations internationales.  La posture des petits Etats est souvent la neutralité. Par comparaison avec la politique internationale des Etats, on trouve des similitudes que l’on peut évoquer, telles que le poids du décideur, du principal leader, de la même façon que dans un Etat (personnalité de J. Chirac ou F. Mitterrand). Le profil des papes pèse de façon importante sur la politique du Saint-Siège. Le facteur personnel joue beaucoup dans les orientations à court et moyen terme de la diplomatie pontificale, une autre similitude avec les Etats « normaux ». 

Delphine Placidi-Frot- La diplomatie des petits Etats au Conseil de sécurité de l’ONU

Quelle est donc cette place des « petits Etats » dans un lieu de grande puissance, apparemment dédié aux grandes puissances ? La réflexion sur les petits Etats au Conseil de sécurité est aussi ancienne que les organisations internationales. Dans le fait de considérer un Etat comme « petit », il y a des aspects de perceptions, et d’auto-perceptions. Dans des discours, des déclarations, se reconnaître ou non comme un « petit » Etat a pour but de limiter sa supposée influence, de minorer son rôle qui est peut-être plus important. Mais il y a également une dimension symbolique, normative et des perceptions croisées des acteurs, des trajectoires historiques. Des Etats considérés petits cherchent à jouer dans la grande catégorie. Certains Etats peuvent être insignifiants dans certains domaines, tels que le domaine militaire ou stratégique, mais peser dans le domaine culturel, religieux, environnemental -bref exercer une diplomatie de niche, dans lesquels les petits Etats se sont investis ces dernières années. A partir de quand un Etat voudra jouer plus grand ? Comment, dans certaines enceintes, un Etat sera considéré comme petit, et non dans d’autres ?

   Ces petits Etats sont consubstantiels de l’histoire du multilatéralisme, en tout cas pour le XXe siècle. Avant même l’avènement des Nations unies, la Société des Nations (SDN) s’était posée la question, lors des candidatures du Liechtenstein et du Luxembourg : était-il possible de les admettre dans la SDN, alors qu’ils étaient considérés insignifiants sur la scène internationale ?  Les juristes ne veulent pas catégoriser la notion de « petit Etat ». L’argument est celui de la souveraineté. Le débat est alors très juridique, portant sur les caractéristiques de la souveraineté pour un Etat, question de savoir ce qui est digne de souveraineté. Pour les diplomates de l’époque, le Liechtenstein est considéré comme ayant délégué sa souveraineté à des puissances régionales plus fortes. Le débat change de nature avec la création de l’ONU. Le débat sera grippé par l’avènement de la guerre froide, ses vétos à l’élargissement de l’organisation, les blocages à l’adhésion. Dans les années 1950, l’on assiste aux admissions par paquets. Les Etats-Unis changent de comportement dans les années 1970-1980 : avec la première vague de décolonisation, à partir des années 1960, des candidatures se font auprès de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité. Ce mouvement se poursuit durant les années 1990, avec les accessions à l’indépendance et les sécessions. Les Nations Unies considèrent qu’elles ont une vocation universelle, elles se veulent donc les plus inclusives possibles, appliquant la règle d’un Etat = une voix. Elles veulent représenter les Etats les plus petits. 

 
 

Le débat se cristallise sur la question de l’indépendance des Etats, mais aussi le risque de déstabiliser l’équilibre géopolitique précaire à l’Assemblée générale (qui connaît une rivalité Est/Ouest), risque opposé par les mouvements des pays du Sud. Avec l’émergence du non-alignement, les grands pays du Sud vont de plus en plus défendre l’accès des micros-Etats aux Nations Unies. Ainsi, une pression est exercée pour élargir le club des Etats aux Nations Unies : tout au long de ces années, beaucoup de débats ont fait l’objet de travaux juridiques sur la notion de « petit Etat ». Ces Etats sont-ils comme les autres, ou bien faut-il éviter la création du statut de micro Etat ? Ce terme, aujourd’hui, s’il ne renvoie pas à une catégorie juridique, est utilisé politiquement. 

  L’ONU ayant vocation à devenir universelle, la question glisse alors du terrain juridique, où elle n’est pas tranchée, vers le terrain géopolitique, alors que l’ONU connaît une vague d’admissions massive. Alors que jusqu’aux années 1960, l’ONU est une organisation majoritairement occidentale, le nombre de membres a quadruplé en 70 ans, et dans les années 1970, un basculement géopolitique s’opère tandis que de nombreux pays du Sud entrent dans les Nations unies. On parle de « pays sous-développés », « en voie de développement », de « pays les moins avancés », puis de pays « émergents ». On a donc une augmentation numérique, avec une immense diversification de ressources, de registres de puissances économiques, diplomatiques et militaires. Une diversification aussi des types de régimes politiques, de représentativité de populations. La communauté internationale est toutefois représentée à l’Assemblée générale, qui reste une assemblée d’Etats. Cette organisation est-elle représentative des peuples ou des Etats ? 

Au Conseil de sécurité, la problématique devient de plus en plus importante : avec la fin de la guerre froide et le renouveau du Conseil, la pratique se libère (pour rappel cependant, ¼ des vétos posés l’ont été depuis la fin de la guerre froide), le Conseil se ressaisit des questions de paix et sécurité internationales et peut désormais connaître des conflits dans des zones en dehors de leur pouvoir. Des micros Etats, des petits Etats nouvellement indépendants, ayant traversé des troubles politiques, des guerres civiles, ont fait le choix de ne jamais candidater. Sur 193 Etats membres des Nations Unies, 60 Etats n’ont jamais été membres du Conseil, la plupart sont considérés comme des petits Etats. On peut ajouter à cette catégorie des Etats qui n’ont été élus qu’à une ou deux reprises et parfois, ces entrées au Conseil sont dues à des « accidents de l’Histoire » : lorsqu’aucun accord ne peut être trouvé, que l’on ne peut pas trancher entre deux puissances majeures d’une zone qui se présentent à l’élection de membre non permanent du Conseil de sécurité, l’on choisit alors un petit Etat. Dans la pratique, ce sont des Etats qui auront assez peu de moyens diplomatiques pour peser et ils seront instrumentalisés par les autres. 

Beaucoup d’Etats n’ont jamais siégé au Conseil de sécurité, ne savent pas forcément bien ce qu’il s’y passe, comment alors participer sans pour autant y siéger ? Les petits Etats ont peu de ressources pour être présents dans les Nations unies, qui accueillent des dizaines de réunions par jour. Beaucoup ont entre un et cinq diplomates à New York.

 
 

   Certaines stratégies peuvent être déployées : en application de la Charte des Nations Unies, des Etats peuvent être invités à certains débats lorsqu’ils sont concernés par ceux-ci, à propos d’un conflit qui les touche, des questions thématiques… Dans ce cadre-là, les petits Etats sont devenus beaucoup plus présents et le Conseil de sécurité, depuis les années 1990, pratique de manière informelle des consultations de plus en plus fréquemment et régulièrement entre les membres permanents et non permanents du Conseil. L’idée est que les membres permanents ne peuvent plus continuer à fonctionner de manière aussi oligarchique et doivent inclure les autres Etats dans leurs débats et travaux, pour conserver leur légitimité.

  Une autre façon de participer aux actions du Conseil de sécurité est de participer aux actions sur le terrain, lancées par le Conseil, notamment au travers des opérations de paix, qui doivent assurer la paix et la sécurité internationales. Les Nations Unies ne disposent pas d’une force militaire permanente et le Conseil ainsi que le Secrétaire général doivent convaincre les casques bleus. Il est net que les pays du Sud contribuent plus aux opérations de paix des Nations unies que les pays plus riches et développés. On observe une grande participation de la part de l’Inde et du Pakistan, qui envoient de nombreux soldats, aujourd’hui, en particulier, le Togo, le Rwanda, la Jordanie, l’Uruguay fournissent ces ressources humaines, c’est une manière également de financer une partie de leurs forces militaires. Les pays du Nord financent, tandis que les pays du Sud vont sur le terrain, posant des problèmes de cohésion. 

 
 

  Revenant sur la question des ressources, notamment humaines, dans le cadre des représentations permanentes : ces ressources numériques sont une variable de discrimination entre les Etats qui sont à l’image de leurs disparités de puissance sur la scène internationale. Il convient tout de même de souligner que ces représentations des petits Etats sont assumées par les diplomates les plus chevronnés, placés à des postes stratégiques et prestigieux. A ces postes on trouve aussi d’anciens fonctionnaires internationaux. Les petits Etats étant parfois sous-représentés dans certaines organisations internationales, ceux-ci choisiront donc de faire des investissements qualitatifs : c’est un investissement important que d’être présents dans les instances multilatérales. 

Questions du public aux intervenants 

Quelle est alors la pertinence de la notion, de la formulation de « petit Etat », alors que juridiquement, elle n’existe pas ? Faut-il plutôt considérer que l’on trouve, selon l’échelle considérée, des Etats plus ou moins influents ?  :

Réponse : ne pas s’enfermer dans cette catégorisation. On trouve toute une série de structures mises en place ces dernières années, construites pour porter la voix des petits Etats insulaires par exemple. Des forums de petits Etats qui se reconnaissent comme tels. Il existe des structures et des coordinations entre ces Etats, ainsi qu’une certaine solidarité, par exemple, ils se « prêtent » parfois des diplomates.

 

A Mme Le Gouriellec : les investissements chinois à Djibouti, dans le projet des routes de la soie, ne permettent pas de faire travailler les travailleurs locaux. N’ajoutent-ils pas au risque d’endettement de Djibouti ?  :

 Réponse : Tout à fait. Après une période d’euphorie, les djiboutiens reviennent quelque peu de leur enthousiasme. Le FMI a tiré la sonnette d’alarme, un endettement à hauteur de 90% du PIB n’est pas viable. Les djiboutiens considéraient d’abord que ce sont les français à la manœuvre. Peu d’options sont possibles, ils estiment qu’en tant que petit Etat, ils sont obligés de prendre des risques : en cas d’incapacité de recouvrer leur dette, ils revendront leurs capitaux (train, infrastructures construites) aux chinois, précisément. Il existe donc un risque pour la souveraineté djiboutienne sur son propre territoire (risque semblable au Sri Lanka, qui a perdu la souveraineté sur un port avec une clause de recouvrement pour la Chine en cas de non-paiement de la dette). Par ailleurs, un sentiment anti-chinois émerge après des constats de pannes dans certaines infrastructures, et du fait que la population djiboutienne ne soit pas employée (l’économie djiboutienne est basée principalement sur le secteur tertiaire, et souffre d’un chômage important).

  Il y a aussi une certaine nostalgie des français. Le retrait français entraîne la perte d’un apport financier. Les autres puissances étrangères présentes à Djibouti sont moins intégrées économiquement, participent moins à la vie locale et économique.

  

A M. Mabille : Quel serait le rôle des émissaires et nonces du Saint Siège dans un Etat laïc comme la France ?  :

 

Réponse : la première mission est celle de représenter le pape auprès de la communauté catholique, la seconde est une mission traditionnelle de diplomate : favoriser la coopération, l’amitié entre les peuples. En France, le nonce participe aux discussions sur les universités catholiques (participation au financement), sur la retraite des prêtres, sur les migrants… Au Liban, on s’intéresse à l’impact de la crise financière sur les universités catholiques, à la question des réfugiés. Parfois, des institutions sociales sont des institutions catholiques.

 

Question sur le renseignement du Vatican : est-il si puissant, à quoi sert-il ? :

  

Un réseau hors pair, oui, du fait de la structure même de la religion catholique. Ce renseignement peut d’ailleurs servir à des sorties de crises, voir à d’autres puissances, bien sûr.

 

Sur les questions de neutralité, de diplomatie du sport, de coalitions face aux catastrophes environnementales : quels commentaires ?  :

On assiste au développement de diplomaties de niche, selon Delphine Placidi-Frot. Des Etats ont tendance à se spécialiser dans certains secteurs, tels que les paradis fiscaux. Sonia Le Gouriellec : La neutralité positive définie par le premier président djiboutien est souvent la seule solution pour les petits Etats, la meilleure méthode est d’être médiateur, de ne pas prendre position. Cependant, c’est un jeu risqué pour Djibouti, qui veut rester dans sa neutralité, tout en attirant des puissances rivales ! Par exemple, le Japon et la Chine, Etats-Unis.

   

Question sur le Vatican en Syrie : comment protéger une minorité, en l’occurrence chrétienne, lorsqu’elle vit dans un Etat non démocratique ?   :

Réponse : c’est une diplomatie du compromis. Si la minorité est protégée par le régime en place, faut-il privilégier cela, par rapport à d’autres impératifs, moraux ou diplomatiques ? Attention, à dire avec des guillemets, mais le régime de Bachar Al Assad est jusqu’ici resté relativement bienveillant par rapport à la minorité chrétienne et par rapport aux chrétiens d’Orient sur place.

[1] Avant l’indépendance djiboutienne, l’administration centrale coloniale avait tendance à favoriser l’ethnie des Afars. En 1977, ce sont les Issas qui prennent le pouvoir. S’ensuit une guerre civile opposant ces ethnies, qui se soldera par un accord de paix définitif en 2000.

  [2] Consulter le site de l’organisation intergouvernmentale des Etats de l’Est https://www.igad.int/about-us  

[3] Ndlr, l’Agence des Etats-Unis pour le développement international est une Agence humanitaire américaine indépendante du gouvernement, chargée du développement économique et de l’assistance humanitaire dans le monde

[4] L’ensemble des organismes gouvernementaux du Saint-Siège, qui assistent le pape dans sa mission de pasteur suprême de l’Eglise catholique

[5] L’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe est une organisation régionale

[6] En référence au concept d’Etat providence

[7] La communauté de Sant’Egidio est une association de fidèles catholiques engagée dans la lutte contre la pauvreté, un réseau de communautés présent dans plus de 70 pays.

  [8] Action d’un tiers, généralement Etat ou organisation internationale, dans un conflit ou un différend, pour proposer aux parties ayant accepté son entremise des moyens de règlement en vue de sortir de la situation de conflit ou de différend

 
 

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