« La défense européenne avance »: perspectives sur la (re)définition d’une politique ambitieuse (2/2)

ZONE TRANSATLANTIQUE

 
 

Le « dossier défense » est urgent : attaques terroristes sur son sol, conflits violents à ses portes, apparition de nouvelles menaces, telle que la cybercriminalité… Dans un contexte géopolitique incertain, les Etats de l’Union européenne prennent conscience de la nécessité d’établir une politique effective de défense et de sécurité commune.

Dans la 1ère partie de ce dossier consacré à la défense européenne, l’on se posait la question de la pertinence du rôle de l’OTAN. Aujourd’hui, on se posera la question des obstacles opposés à la définition d’une politique commune en matière de défense. Ambiguïté des volontés, compétition industrielle, même des problèmes sémantiques se posent et font craindre une inertie prolongée sur la question. Simple coopération, ou mise en place d'un véritable système commun de défense et de sécurité ? La défense européenne avance, nous assure-t-on. Oui, mais…

PARTIE II. Les obstacles à la construction d’une politique européenne de défense: tout reste à faire ?

La politique de défense de l’UE : de quoi parle-t-on ?

Comprendre la politique de défense européenne peut s’avérer complexe. D’abord, car l’on emploie de manière indifférenciée les termes de « PESD » et de « PESC ». La « politique de sécurité et de défense commune » est en réalité une branche de la « politique étrangère européenne de sécurité commune ». Autre complexité, l’interaction entre l’OTAN et l’UE dans leur mandat. Depuis le traité de Lisbonne de 2007 et son article 42 qui prévoit « la définition progressive d’une politique de défense commune de l’Union », l’UE veut parler concrètement de défense, sans toutefois écarter l’OTAN, qui assure la défense du continent depuis 1949.Les deux entités ont convenu de leur coopération dans les accords dits « Berlin plus » de 2003. La politique de défense demeure d’essence intergouvernementale, c’est-à-dire qu’elle est définie par les Etats, seuls ou dans le cadre d’alliances, et non par l’UE. Pour avancer sur les questions de défense au niveau européen, deux conditions sin equa non : une volonté politique, et des moyens coordonnés au sein de l’Union.

La volonté politique, socle de la défense européenne

De nombreux facteurs historiques, politiques, stratégiques et militaires mais aussi économiques, scientifiques et culturels différencient les européens sur les plans de défense. Cependant, des intérêts communs émergent également.

« Un géant économique, un nain politique, un asticot militaire »

Geoffrey Edwards à propos de l’UE

L’opinion européenne: cacophonie stratégique ?

L’une des difficultés premières identifiées par le rapport d’information du Sénat [1] est bien celle des profondes différences entre les perceptions des Etats européens. Quelle est la priorité de la défense ? Les priorités des Etats varient en fonction de leur perception de la menace : en Allemagne, en Italie ou en Pologne, elle diffère totalement. Pour les pays d’Europe occidentale (Allemagne, France, Belgique), la plus grande menace perçue est celle du terrorisme, là où l’Europe du sud (de l’Italie, l’Espagne, le Portugal à la Grèce), elle, craint surtout des flux migratoires incontrôlables dus à l’instabilité régionale en Afrique du nord et au Moyen-Orient. Pour un ensemble moins localisé de pays, qu’ils soient d’Europe centrale, orientale mais aussi au Nord (France, Suède, Pologne...), la crainte principale et grandissante est celle de la Russie. D’autres Etats encore, n’identifient pas de menace particulière.

Par ailleurs, tous les Etats ne souhaitent pas une Union de défense, et au cœur de la discorde, les relations transatlantiques. Ainsi, en septembre 2018, le président polonais Andrzej Duda proposait 2 milliards de dollars aux Etats-Unis pour implanter une base militaire permanente, le « Fort Trump » dans le pays [2]. Les tensions entre la Russie et l’Occident étaient ravivées. Une proposition qui privilégie l’OTAN, motivée par la crainte du voisin russe, et qui contrarie ses voisins européens, dont le « triangle de Weimar [3] ». La Pologne, et les pays de l’Europe centrale et de l’est en général, ont bien compris le tournant stratégique amorcé par les Etats-Unis. Seulement, leur réponse diffère de celle de la France, qui comprend alors qu’il faut que l’Europe se dote de sa propre stratégie. Les polonais au contraire, considèrent plutôt la stratégie qui consiste à différer au maximum, le relatif désengagement américain en Europe. Ce n’est pas tant la peur d’une invasion russe aux frontières est qui inquiètent la Pologne, mais plutôt les attaques cyber, la désinformation, les manipulations de la vie politique et des scrutins, et l’espionnage qui visent à déstabiliser l’UE et à la détacher de son allié transatlantique. Il est probable que tant qu’une alternative effective à cette alliance n’est pas proposée, les polonais ne seront pas de la partie.

L’Angleterre entretient également un rapport tout particulier avec les Etats-Unis. Avec le Brexit, un défi de taille survient. Sortis de l’UE, les britanniques ne seront plus partie à l’Agence, ni au Fonds européen de la défense [4]. Or, les britanniques présentent une ressource militaire importante, et la France et le Royaume-Uni sont les seuls Etats disposant d’un arsenal nucléaire. Les britanniques étaient fermement opposés à une union plus intégrative en matière de défense, une position qu’ils avaient affirmée dans la déclaration de Saint Malo en 1998 [5]. L’ambivalence anglaise [6] sur la défense européenne, sa « relation spéciale » avec les Etats-Unis- et l’attachement à l’OTAN qui en découle- expliquait une telle réticence. Les britanniques, tant qu’ils appartiennent à l’UE, maintiendront une position d’opposition sur un point central : celui de la création d’un état-major [7] européen. Ainsi, l’OTAN demeure seule à disposer d’un état-major. En parallèle, les britanniques s’allient avec les français dans le cadre de plusieurs accords bilatéraux. Une chose est sûre, l’Union européenne devra s’atteler à la signature d’un traité avec les britanniques afin de les associer étroitement à la défense européenne. Les britanniques souhaitent un « partenariat spécial et approfondi » avec l’UE et ses Etats membres. En particulier, devra être négociée la participation des britanniques- vivement désirée de l’autre côté de la Manche- au programme Galileo, qui a pour but de doter l’Europe d’un système de positionnement, permettant son autonomie vis-à-vis du système de positionnement américain, le GPS.

L’Allemagne, elle, pose un tout autre problème : son opinion est plus difficile à déterminer, tant la question de la défense divise chez notre voisin d’outre-rhin. En effet, la République fédérale organise la prise de décision en matière de défense bien différemment de la France, par exemple. En Allemagne, le Bundestag (le Parlement allemand, équivalent de notre assemblée nationale) doit approuver toute décision en la matière, ce qui lui vaut parfois le surnom quelque peu moqueur « d’armée parlementaire ». Par ailleurs, un fort courant pacifiste explique la position allemande.

« Il existe dans la population allemande une méfiance instinctive envers les opérations militaires, et ce sentiment doit être respecté car il est né des dures leçons de l'histoire».

Ibid. rapport sénatorial

Le pays contribue relativement peu, au regard de son PIB, au budget de l’OTAN : 1,36 % de son PIB en 2019. Une explication de cette situation serait la présence américaine dans le pays, depuis la guerre froide. Quatrième puissance économique du monde, première économie européenne, les capacités industrielles de l’Allemagne doivent faire du pays un pilier de la future défense européenne [9] .

« Do you speak défense ? » : la chasse aux mots

Le langage employé pose question et révèle des hostilités, de principe ou bien réelles, à l’intégration de la politique de défense. En effet, des divergences sémantiques et linguistiques brouillent la compréhension de la défense au niveau de l’UE. Pour des raisons de traduction “l’Europe de la défense”, dont parle souvent la France, est incompréhensible pour nos voisins. On lui préfère la formule de “défense européenne”. Par ailleurs certains termes ne doivent pas être employés à la légère. L’idée même d’une “armée européenne ” |10] conduit à la crispation, tandis que les termes “d’autonomie stratégique” inquiètent, car ils font craindre aux partenaires européens « qu’une protection jugée effective, celle de l’OTAN, ne soit progressivement remplacée par un dispositif encore mal défini et que la peur d’un désengagement américain virtuel ne finisse par entraîner un désengagement américain réel [11] » .

Tout ceci explique la création de groupes sous-régionaux, des alliances bilatérales ou multilatérales, facilitées au sein de l’UE par la mise en place de « coopérations renforcées ». Il s’agit d’une technique utilisée lorsque la prise de décision au niveau de l’Union est impossible pour l‘instant, du fait de l’opposition de certains Etats à l’intégration d’une politique. Si certains autres veulent avancer sur la question, ils décident d’une mise en commun de leurs efforts, dans le cadre de « coopérations structurées permanentes », permises par le traité de Lisbonne. Si ces coopérations permettent à certains Etats d’avancer, on peut craindre une fragmentation du régime et des volontés politiques au niveau du continent.

 
 

La compétition industrielle : dispersion des forces

L’on savait déjà que les européens et ses voisins outre-atlantique se font rude compétition. Lorsque la Belgique avait acheté les fameux F35 américains afin de moderniser sa flotte, certains y avaient vu un manque d’esprit européen, car le choix belge aurait pu se porter sur son compétiteur privilégié, le Rafale français. Cependant, les européens aussi, se font compétition. Le développement parallèle des projets SCAF et Tempest pose problème. Le projet SCAF, pour système de combat aérien futur, est développé par l’Allemagne et la France, rejointes par l’Espagne, tandis que le Tempest est d’initiative britannique. Y’a-t-il de la place pour deux projets de ce type en Europe ? Non, répondent les experts. Coûteux, longs à développer…ils appellent de leurs vœux à un rapprochement des deux projets. Cependant, il faut s’en douter, chacun souhaite conserver un leadership particulier sur les projets en développement : les défis sont donc industriels, technologiques, mais aussi compétitifs. Rejaillit une technique employée par les Etats mécontents, qui choisissent de bloquer les exportations des technologies, dès lors qu’une partie des composants, même faible, est d’origine dudit Etat. La tâche est donc d’ampleur : il s’agit pour les européens de maîtriser la conception, l'usage et la vente sur les marchés étrangers des technologies qu’ils développent.

 
 

Le défi de l’autonomie stratégique

La défense européenne “ne saurait s’acheter par des contrats d’équipements”, énonce le rapport. Il s’agit bien ici de construire l’autonomie des européens en la matière. Appeler à renforcer la défense européenne, non pas contre les Etats-Unis, mais avec eux, tel serait le chemin à suivre, selon les sénateurs. “Chacun peut comprendre, de part et d’autre de l’Atlantique, que cela implique un processus d’autonomisation stratégique et un rééquilibrage des relations [12].” Il convient cependant de ne pas brouiller notre allié, une défense sans les Etats-Unis serait très coûteuse, estimée à environ 300 milliards d’euros. Il faudra donc concilier autonomie et faisabilité budgétaire. C’est l’un des enjeux majeurs qu’il faudra adresser : sans véritable volonté d’alliance, l’UE parviendra difficilement à assurer son autonomie en la matière.

 
 

II. Les moyens de l’autonomie stratégique

La volonté politique doit être accompagnée d’une mise en œuvre effective : fonds européen de défense, agence européenne de défense, initiative d’intervention européenne… les européens posent les bases de leur coopération défensive.

Le fonds européen de défense : outil fédérateur et d’autonomie stratégique

Proposé par la commission européenne et créé en 2017, le « FEDef » veut apporter une réponse à la fragmentation des efforts européens en matière de défense. En effet, l’on observait une grande différence entre les Etats européens, concernant les montants consacrés à la défense. La mise en commun, entre ces Etats, d’investissements ne correspondait en 2016 qu’à…500 millions d’euros ! A l’échelle internationale, pas plus d’équilibre: en 2016, les 28 (aujourd’hui 27) dépensaient 227 milliards d’euros dans la défense, contre 545 milliards pour les Etats-Unis. Il serait hâtif de ne voir ici qu’une question d’intérêt stratégique : les européens ont tout autant besoin d’organiser leur défense que les Etats-Unis. La faible mise en commun était en partie expliquée par des différences de systèmes d’armes : en Europe, ils varient, beaucoup, d‘un Etat à un autre. Or, ces différences créent un problème d’interopérabilité (on ne peut les substituer les uns aux autres), conduisant à une inefficacité des programmes. Le fonds a donc pour but de « stimuler activement la recherche et l’innovation », en mettant en commun les investissements européens et en améliorant l’interopérabilité des équipements. Par ailleurs, le fonds doit permettre à des projets portés par des entreprises européennes de voir le jour, quand bien même un langage diplomatique rappelle « l’étroite collaboration avec ses partenaires, à commencer par l’OTAN ». Pour le budget 2021-2027, ce seraient 13 milliards d’euros qui seront consacrés au fonds [13].

La gestion financière des programmes est assurée par l’agence européenne de défense, mais restent pilotés par les Etats membres.

L’agence européenne de défense

Créée en 2004 et placée sous la direction du Haut Représentant pour les Affaires étrangères [14] , l’Agence européenne de Défense (AED), vise à améliorer la coordination des efforts sur le plan de l’industrie d’armement, la mutualisation de certaines capacités militaires et l’institution d’un état-major européen. Elle est composée de 26 membres de l’UE, le Danemark et le Royaume-Uni n’en font pas partie. L’on pointe parfois l’inefficacité de cette structure au budget limité, 200 millions d’euros maximum de budget de recherche, et au personnel peu nombreux, 120 personnes.

Une dernière avancée mérite que l’on en dise un mot : la création récente d’une direction générale chargée de l’industrie de la défense et de l’espace, au sein de la commission, l’organe politique de l’UE. Il s’agit d’une décision politique d’importance, qui confère à la Commission une nouvelle compétence, et qui doit permettre une plus grande visibilité des enjeux de défense au sein des institutions européennes. Elle montre également la prépondérance de la question de la défense, sa montée en puissance au sein de l’Union.

Le vieux continent ne se détache pas de son image de « soft power », et le développement de sa politique de défense ne signifie pas qu’elle cherche à affirmer une puissance guerrière. En outre, l’approche stratégique européenne se distingue de celle d’autres Etats ou organisations internationales. Elle conçoit cette stratégie comme globale, devant continuer à promouvoir le respect du droit international, suivant le triptyque suivant : gérer le conflit, aider à la transition et stabiliser la situation post-conflictuelle. Il semble que l’UE ait tout intérêt à unir ses membres dans une politique coordonnée et dans la définition d’une stratégie commune. Pour des raisons tant psychologiques qu’opérationnelles, cette tâche est ardue, mais une volonté politique et des moyens réactualisés récemment, semble avoir donné un élan à « l’Europe de la défense ».


Notes

[1]Rapport d'information n° 626 (2018-2019) de M. Ronan LE GLEUT et Mme Hélène CONWAY-MOURET, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 3 juillet 2019

[2] Le ministre de la défense (Mark Esper) avait estimé que la Pologne n’était pas prête à recevoir une base militaire permanente (l’espace considéré pas assez vaste obstacles administratifs freineraint pour circuler en Europe) Les soldats américains sont d’ores et déjà présents en Europe, notamment en Allemagne

[3] Groupe informel de coopération entre l’Allemagne, la France et la Pologne

[4] Les fonds européens de défense et l’agence européenne de défense feront l’objet d’une explication, plus loin dans l’article

[5] Une réticence américaine à intervenir sur les territoires d’ex Yougoslavie avait motivé la France et l’Angleterre à coopérer dans le cadre de cet accord

[6] Telle que décrite par Jean-Sylvestre Mongrenier dans « Du Brexit au « trumpisme » La voie étroite d’une défense européenne

[7] Organe de commandement militaire

[8]Ibid. rapport sénatorial

[9]Selon les statistiques de l'OTAN, le budget de défense de l'Allemagne a dépassé celui de la France, pour la première fois, en 2019.

[10] Craintes renvoyant à des questions de souveraineté, et à la peur d’une résurgence de la vision de l’Europe comme puissance colonialiste. Pour Alain Richard « il ne s'agit donc pas de constituer une armée européenne, mais de mettre à la disposition de l'UE des moyens nationaux ou multinationaux pour la gestion de crises internationales, en conformité avec les principes de la Charte des Nations Unies là où l'Alliance n'est pas engagée

[11] Ibid. Rapport sénatorial d’information

[12] Ibid. Rapport sénatorial d’information

[13]Sous réserve de l’approbation de ce budget, proposé par la Commission européenne, par le Parlement et les Etats membres

[14] osep Borrell, également vice-présidente de la Commission européenne



Bibliographie

« The Institutional setting », in Policy-Making in the European Union (dir.Helen Wallace and William Wallace), Oxford University Press, 2000

"La politique internationale de l’Union européenne », Les Presses de Sciences Po, Paris, 2006

Rapport d'information n° 626 (2018-2019) de M. Ronan LE GLEUT et Mme Hélène CONWAY-MOURET, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 3 juillet 2019, URL: http://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-626-notice.html

« L’UE comme puissance militaire ? » Capucine Goyet, Nouvelle Europe, 21 septembre 2012, URL : http://www.nouvelle-europe.eu/l-ue-comme-puissance-militaire

« ‘Un Fort Trump’ en Pologne ? Pas pour tout de suite » S.D, L’obs, 20 septembre 2018, URL : https://www.nouvelobs.com/monde/l-amerique-selon-trump/20180920.OBS2657/un-fort-trump-en-pologne-pas-pour-tout-de-suite.html

« Où en est la défense européenne ? #DecodeursUE, URL : https://ec.europa.eu/france/news/20171013_decodeursue_defense_fr

« Du Brexit au « trumpisme » La voie étroite d’une défense européenne », Jean-Sylvestre Mongrenier, chercheur associé à l’Institut Thomas More, Publié dans Diplomatie Magazine, hors série N°17, décembre 2016, URL : http://institut-thomas-more.org/2016/12/30/du-brexit-au-trumpisme-la-voie-etroite-dune-defense-europeenne/

« SCAF : les sept exigences du Bundestag pour surveiller le programme franco-allemand », Michel Cabirol, 19 février 2020, URL : https://www.latribune.fr/entreprises-finance/industrie/aeronautique-defense/scaf-avion-de-combat-du-futur-les-sept-exigences-du-bundestag-allemand-840019.html

« La défense européenne maintenant ou jamais », Louis Gautier, 18 avril 2019, URL : https://www.geostrategia.fr/la-defense-europeenne-maintenant-ou-jamais/

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