« La défense européenne avance »: perspectives sur la (re)définition d’une politique ambitieuse (1/2)

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« La défense européenne avance »: perspectives sur la (re)définition d’une politique ambitieuse (1/2)

ZONE TRANSATLANTIQUE

Carte représentant les pays de l'OTAN et son symbole, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm?selectedLocale=fr

Partie I. L’OTAN: PILIER CONTROVERSÉ DE LA DÉFENSE EUROPÉENNE

Le 3 avril dernier, GSI vous parlait déjà défense européenne, à l’occasion des 70 ans de l’OTAN [I]. Le sujet est vaste et mérite que l’on en reparle ! Depuis quelques années, la politique européenne de défense a émergé comme l’une des priorités de l’Union européenne.

La défense européenne avance [2], entend-on. Pourtant, un tout autre diagnostic semble avoir été posé: “L’OTAN est en état de mort cérébrale”[3]. Ces mots, prononcés par Emmanuel Macron, résonnent encore dans les esprits des défenseurs, comme des détracteurs, du système de défense de l’Union européenne. Inutile, contrôlée par les Etats-Unis… l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, largement remise en cause, est aujourd’hui le bouclier et le bras armé de l’Union européenne. L’OTAN garantit-elle encore la sécurité des européens ? Que fait l’Union européenne en matière de défense ? Quelles stratégies sont envisagées pour la défense du continent ?

Carte représentant les pays de l'OTAN et son symbole, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_110496.htm?selectedLocale=fr

 

Garder les Russes à l’extérieur, les Américains à l’intérieur, et les Allemands en bas

Lord Ismay, premier secrétaire général de l’OTAN, en 1957, à propos de la raison d’être de l’organisation

Depuis le traumatisme des guerres de Yougoslavie [4], l’UE demeure dans une position paradoxale, à la fois puissance guerrière et puissance pacificatrice dans le monde. Réactualisées par le conflit au Donbass, dernier conflit guerrier sur le territoire européen, par la montée de la menace terroriste, par les volontés expansionnistes russes ainsi que par l’essor exponentiel de la Chine, les questions de défense n’en finissent pas de susciter espoirs et méfiances. Dernière secousse en date, l’offensive contre les kurdes en Syrie par la Turquie d’Erdogan. Reviennent ainsi au coeur des débats les questions épineuses suivantes: l’Union européenne est-elle efficace et souveraine en matière de défense ? L’organisation du traité Atlantique Nord est-elle dépassée, inefficace, voire contre-productive ?

L’AFFIRMATION DE LA PAIX: PRÉALABLE À LA CRÉATION D'UNE STRATÉGIE COMMUNE DE DÉFENSE

Dans l’UE, la paix est conçue comme possible grâce à l’interdépendance des Etats [5]: elle est fondée sur un principe économique. La paix repose également sur un nombre de valeurs partagées des européens [6}. Cependant, les défis à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE sont nombreux, et la tâche est immense : il s’agit de faire s’entendre sur une stratégie commune de défense, des Etats qui se sont (longuement) opposés militairement, et qui ont des productions industrielles et des intérêts différents.

L’idée de collaboration européenne en matière de défense est ancienne, remontant au projet de communauté européenne de défense, en 1952. Cependant, la paix entre les Etats fondateurs de l’UE apparaissait trop fragile au sortir de la seconde guerre mondiale, trop récente pour envisager l’idée d’une véritable coopération. D’autre part, l’OTAN venait d’être créée : les Etats parties au traité de l’Atlantique Nord se placèrent sous la protection d'une organisation principalement financée et dirigée par les Etats-Unis. Créée en 1949, l’organisation militaire transatlantique rassemble 29 Etats membres, dont 22 des 27 pays de l’UE. Le contexte de sa création n’est pas sans importance : la période de l’après-guerre est marquée par les volontés de rapprochements des Etats et la promotion du multilatéralisme. En effet, si le système international du XIX était celui de la sécurité par « l’équilibre des puissances », le XXe siècle voit l’institutionnalisation de la sécurité collective reposant, elle, sur le « déséquilibre des forces » : les États se rassemblent pour contrer un Etat agresseur. Reconnu au sein de la Société des Nations, puis par l’ONU, ce système est également celui reconnu par l’OTAN en son article 5. Celui-ci dispose que « les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles, survenant en Europe ou en Amérique du Nord, sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties (...)" après constat d’une telle attaque, les Etats membres choisissent les moyens d’assistance de l’Etat agressé. “Un pour tous et tous pour un !”.

Il y a 70 ans, le président Truman s’exprimait ainsi [7] “Nous espérons dresser un bouclier contre l’agression et contre la peur de l’agression; un rempart qui nous permettra de nous atteler au principal travail du gouvernement et de la société; celle d’offrir une vie plus pleine et plus heureuse à tous nos citoyens”. Pourtant, l’alliance ambitieuse et fièrement nouée fut dès lors frappée par de nombreuses crises.

L’OTAN PROTÈGE LES EUROPÉENS... MAIS PAS TOUS LES EUROPÉENS ?

Entre intérêts géopolitiques, commerciaux et stratégiques divergents, les relations au sein de l’OTAN sont houleuses. En 1966 déjà, la France de De Gaulle réduisait la participation française au sein de l’OTAN, inquiète notamment d’être précipitée dans les guerres menées par les Etats-Unis sur divers fronts (Cuba, Corée…), bien qu’elle la réintégrera par la suite [8].

Aujourd’hui, c’est d’abord la question financière qui préoccupe: un rééquilibrage financier apparaît nécessaire. Les Etats-Unis martèlent la nécessité de reconsidérer le « burden sharing » (ou partage du fardeau) au regard du budget de l’organisation, encore largement financé par eux. Le budget de l’OTAN est négocié tous les deux ans, et les contributions sont déterminées en fonction de leur revenu national brut. En réalité, elles ne représentent qu'un petit pourcentage de leurs budgets de défense respectifs. En 2014, lors du sommet au Pays de Galles, les 28 Etats membres se sont engagés à consacrer au moins 2% de leur PIB aux dépenses militaires à horizon 2024. Depuis, on peut observer que la règle n’est pas observée dans tous les Etats membres. C’est cette disparité dans la contribution qui fonde certains à clamer que certains Etats se préoccupent peu de la défense collective.

C’est encore l’article 5 précité, pilier du système de défense collectif, qui se trouve remis en cause. En effet, l’on pourrait craindre que le déclenchement de l’article ne soit subordonné à la volonté des Etats-Unis de défendre le pays attaqué. Le ministre polonais des affaires étrangères Radek Sikorski s’inquiétait, « nous n’avons aucune idée de ce que le président Trump ferait lors d’une crise avec la Russie », après que Donald Trump ait remis en cause le déclenchement de la procédure de réponse collective en cas d’attaque d’un pays comme le Monténégro, un “tout petit pays”, dont les habitants sont “très agressifs” [9]. Etre membre de l’alliance ne suffirait pas, il faudrait encore que les chefs d’Etats considèrent que leur défense satisfait leurs intérêts. Ces craintes s’inscrivent désormais dans le cadre d’une inquiétude générale, car les Etats-Unis ne rassurent pas leurs alliés : retrait d’accords multilatéraux (accord de Paris, Conseil des droits de l’Homme de l’ONU, Accord sur le nucléaire iranien, de l’UNESCO…) retrait aussi des forces qui protégeaient leurs alliés kurdes en Syrie [10]… Les Etats-Unis montrent au monde leur volonté de se dégager de tout partenariat, de toute alliance contraignante. Les Etats-Unis et les pays européens, en tout état de cause, n’ont pas les mêmes pratiques stratégiques, ni les mêmes priorités. La vision même de l’OTAN, son rôle, ses forces et ses faiblesses, trouve dans ses différents Etats membres une réponse différente.

 

Ainsi, certains observateurs dont Vladimir Poutine, -éternel détracteur de l’alliance- notent la pertinence du constat d’Emmanuel Macron sur la “mort cérébrale” de l’OTAN, là où d’autres la récusent. Les mots du président Macron ont été mal accueillis par Donald Trump, qui estimait que “personne n’avait besoin de l’OTAN plus que la France”. Avec la Turquie, ces propos avaient généré une véritable crise diplomatique, Erdogan renvoyait à la mort cérébrale de Macron lui-même. Angela Merkel reconnut la nécessité pour les partenaires européens d’ “assumer davantage leurs responsabilités”, mais considérait les propos du président français comme radicaux. Sur ce point, elle était rejointe par le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg.

 

A côté de l’OTAN, l’Union européenne assure la défense européenne, à travers des politiques évolutives qu’il lui faut aujourd’hui redéfinir.

 LA DÉFENSE: OUTIL DE PROMOTION DES VALEURS EUROPÉENNES

Tout comme la diplomatie, la défense est un domaine traditionnellement réservé aux Etats. Cependant, l’UE s’est progressivement vue transférer des compétences en la matière. L’Europe est un continent puissant militairement, et ses deux armées les plus importantes sont les armées françaises et anglaises. Ces deux Etats sont particulièrement investis à l’étranger, avec des opérations françaises en Afrique (Mauritanie, Mali, Burkina Faso, Tchad), et au Moyen-Orient (Syrie, Irak), et anglaises également au Moyen-Orient (Syrie, Irak) et en Afrique (Kenya, Sierra Leone). L’Allemagne, elle, joue un rôle important en Ukraine, dans la tentative de sortie du conflit au Donbass. Belges, néerlandais et danois participent également activement sur les fronts de lutte contre Daech. En somme, les européens opèrent largement sur les théâtres de conflits internationaux

Au niveau de la communauté européenne, les Etats définissent leur « politique étrangère et de sécurité commune » [11]. Si les Etats restent souverains en matière de politique étrangère (ils la définissent seuls), ils se sont accordés pour gérer ensemble une partie de leurs intérêts communs au sein de l’UE, ce qui permet à l’Union de s’exprimer d’une seule voix, et de constituer un acteur majeur sur la scène internationale. Par cette union, les Etats s’engagent notamment à sauvegarder les valeurs de l’UE, sa sécurité, son indépendance et son intégrité, à consolider et soutenir la démocratie et l’Etat de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international, à préserver la paix, prévenir les conflits, soutenir le développement durable…tout un programme ! C’est dans le cadre de cette politique que les Etats de l’UE décident de sanctions contre les atteintes aux droits de l’homme (gels d’avoir, embargos sur les armes…).

Si cette politique est ambitieuse sur le plan des principes, elle est en réalité limitée pour une raison simple : la défense est un sujet sensible.

Un sujet sensible remis au cœur de l’agenda institutionnel

La parution, le 3 juillet dernier, du rapport sénatorial d’information sur le défi de l’autonomie stratégique européenne [12], relance les débats français sur les questions de défense européenne. Ceux-ci vont bon train. Le rapport identifie des axes d’action ainsi que les obstacles à la définition d’une politique commune.

La défense est un sujet sensible, car on l’a dit, elle est intrinsèquement liée à la souveraineté étatique : le commandement militaire permet la défense de l’intégrité territoriale de l’Etat souverain, et la défense de ses ressortissants à l’étranger. C’est ainsi que, comme pour toutes les questions directement liées à la souveraineté, la dévolution aux institutions de l’UE d’un pouvoir en la matière est controversée. Ainsi, les questions de défense demeurent largement du ressort des Etats (et non de l’Union). Cette politique ne peut être élaborée qu’à l’unanimité, ce qui tend à limiter les possibilités de s’entendre au niveau de l’Union. Ainsi, certains Etats s’entendent dans le cadre de « coopérations renforcées ». Lorsque les Etats membres refusent tout transfert de leurs compétences à l’UE dans un domaine, on parle d’”opting out”. En matière de défense, le Danemark a opposé un tel refus.

Au sein de l’UE, de récentes avancées permettent de voir le sujet de la défense s’imposer comme l’un des sujets majeurs pour les décennies à venir. A ce titre, la création en 2017 d’un fonds européen de défense, puis, fin 2019, d’un poste de direction générale défense et espace au sein de la commission européenne -organe politique à l’origine des initiatives législatives au sein de l’Union- montrent des ambitions institutionnelles fortes. Le dialogue européen sur ces questions est-il relancé ? De nombreux obstacles demeurent à la création d’une véritable politique européenne de défense. Cacophonie stratégique, compétition industrielle...même le langage employé, oppose les européens. Ceux-ci semblent avoir compris l’urgence de progresser ensemble, toujours dans une logique de “petits pas”. Tout reste à faire ? Nous en parlerons la semaine prochaine.


Notes

[1] Article GSI « 70 ans de l’OTAN : Défense de l’Europe ou Europe de la défense ?”, paru le 3 avril 2019

[2] Rapport d’information sénatorial, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, par le groupe de travail sur la défense européenne, par M. Ronan Le Gleut Sénateur des Français établis hors de France (Groupe Les Républicains), Mme Hélène Conway-Mouret Sénatrice des Français établis hors de France (Groupe Socialiste et républicain), co-rapporteurs, 3 juillet 2019

[3] “Emmanuel Macron warns Europe: NATO is becoming brain-dead”, The Economist, 7 Novembre 2019

[4] Entre 1991 et 2001, les conflits nés de la sécession d’entités faisant partie de la désormais ancienne République fédérative socialiste de Yougoslavie, ont fait 130 000 morts, et sont regardés comme un épisode de forte inertie des Etats de l’Union européenne

[5] L’interdépendance désigne la dépendance des économies les unes des autres, la relation d’échanges réciproques entre deux ou plusieurs acteurs

[6] L’article 2 du Traité sur l’Union européenne cite le respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme (...)

[7] Discours du Président américain Henry S. Truman, le 4 avril 1949, lors de la signature du traité de l’OTAN

[8] La France réintègre pleinement l’OTAN en 2009 , à l’exception du Groupe des plans nucléaires

[9] Interview de Donald Trump, 'Pour Trump le Monténégro est un petit pays très agressif', Le Point, 19 juillet 2018

[10] « La décision précipitée du président Donald Trump de retirer les troupes américaines de Syrie, dégageant la voie à une offensive turque contre les Kurdes, constitue la trahison déraisonnable d’un allié stratégique. Une telle malhonnêteté, on aurait pu l’attendre d’un régime fasciste ou dictatorial et pourtant, ce sont les Etats-Unis – leader mondial doté, paraît-il d’idéaux élevés – qui ont ainsi émergé comme empire de perfidie. » tribune de Shlomo Ben-Ami, ancien ministre israélien des affaires étrangères

[11] Consacrée par le traité de Maastricht de 1992

[12] Ibid. Rapport sénatorial d’information



Bibliographie

Sources institutionnelles:

Rapport sénatorial d’information: http://www.senat.fr/notice-rapport/2018/r18-626-notice.html

Sur le financement de l’OTAN : https://www.nato.int/cps/fr/natohq/topics_67655.htm


Articles

Cahier “Défense de l’Europe, défense européenne, Europe de la défense”, publié dans les Cahiers de la Revue Défense Nationale

Ismaël El Yamani, “Is NATO Obsolete?”, en français, “l’OTAN est-elle obsolète ?” Ambassadeurs de la Jeunesse, October 25, 2019

Tournie Jacques, « La politique européenne de défense », Commentaire, 2019/3 (Numéro 167), p. 591-598. URL : https://www.cairn.info/revue-commentaire-2019-3-page-591.htm

Lureau François, « Une industrie de défense compétitive, condition et enjeu d’une politique européenne de défense », Annales des Mines - Réalités industrielles, 2018/1 (Février 2018), p. 35-41. DOI : 10.3917/rindu1.181.0035. URL : https://www.cairn.info/revue-realites-industrielles-2018-1-page-35.htm

Jean-Baptiste Noé, "L'Europe n'est pas en paix", Institut des Libertés (think tank) 29 novembre, 2018 URL: https://institutdeslibertes.org/leurope-nest-pas-en-paix/

Courrier International Controverse. L’Otan est-elle en état de “mort cérébrale” ? 3 Décembre 2019 URL: https://www.courrierinternational.com/article/controverse-lotan-est-elle-en-etat-de-mort-cerebrale

Sur le système de sécurité international : Jean-Michel Guieu, "Garantir la paix par la « sécurité collective » au XXe siècle, URL: https://ehne.fr/article/leurope-les-europeens-et-le-monde/organiser-le-systeme-international/garantir-la-paix-par-la-securite-collective-au-xxe-siecle

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