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Fin du financement américain à l’UNRWA: entre politisation de l’aide humanitaire et retrait global

ZONE MOYEN ORIENT

Trump marque la fin de l'ère néo-libérale qui avait largement été définie avec l'école de Chicago [...] le retrait des USA va être durable, d'autant plus que l'empire est fatigué.

Gérard Araud, Ambassadeur de France aux Etats-Unis, lors de la conférence à l'ENS du 15/02/2019 "La géopolitique des Etats-Unis sous Donald Trump"

Le 29 Janvier 2019, UNRWA a lancé un appel d’urgence pour financer les 1,2 milliards de dollars de son budget 2019, un budget durement atteint par l’arrêt du financement américain en août dernier. L’arrivée au pouvoir de Trump et de son administration a en effet constitué un tournant important de la politique étrangère américaine, en particulier au Moyen Orient. Historiquement, les Etats-Unis ont eu un rôle majeur dans le processus de paix entre Israël et la Palestine, en encourageant non seulement la conférence de Madrid et les négociations de Camp David, mais également à travers le financement significatif de l’aide humanitaire aux réfugiés à travers l’UNRWA (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient). Depuis son élection, Donald Trump a poursuivi néanmoins une politique caractérisée par un désengagement général vis-à-vis des organisations multilatérales et des alliances permanentes - rompant ici un engagement financier datant de plus de 50 ans. Comment expliquer cette décision de retrait, et peut-on inscrire celle-ci dans une stratégie de politique étrangère plus globale de l’administration américaine ?

L’UNRWA et le rôle historique des Etats-Unis dans l’aide au processus de paix Israelo-Palestinien

L’UNRWA fournit une assistance à environ 5 millions de réfugiés palestiniens, aussi bien vivant en Cisjordanie et dans la Bande de Gaza qu’en Syrie, en Jordanie et au Liban. Celle-ci, différenciée de l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés, a été fondée en 1949 après la première guerre israélo-arabe de 1948 à 1949. Son objectif à l’époque était de soutenir financièrement les personnes ayant fui la guerre et perdu de ce fait leur logement. L’UNRWA, dans son “Consolidated Eligibility and Registration Instructions”, définit cette catégorie particulière de réfugiés comme les “personnes dont le lieu de résidence habituelle était la Palestine entre le 1er juin 1946 et le 15 mai 1948 et qui ont perdu à la fois leur domicile et leurs moyens de subsistance en raison du conflit israélo-arabe de 1948” [1]. L’agence débute concrètement ses opérations le 1er mai 1950 et assigne ses fonds à différents secteurs: l’éducation, la santé, les services sociaux et l’aide humanitaire, les infrastructures et l’amélioration des camps et les services de soutien. Bien que l’UNRWA soit une organisation internationale et non un organe palestinien, la mission qu’elle poursuit lui octroie une importance toute particulière aux yeux des réfugiés de Palestine. Ces derniers considèrent en effet l’existence de l’UNRWA comme la reconnaissance d’une responsabilité internationale, le temps qu’une solution à leur détresse soit trouvée. Sa mission était originellement supposée être temporaire jusqu’à ce que les réfugiés vivent dans des conditions décentes. Aujourd’hui, l’UNRWA est en activité depuis 68 ans.

Champs des opérations de l'UNRWA

Le 31 août 2018, les Etats-Unis ont annoncé dans une déclaration officielle du Département d’Etat leur décision d’arrêter de contribuer financièrement à l’UNRWA. Cette décision intervient après que Nikki Haley, ancienne ambassadrice américaine auprès des Nations Unies, ait informé le 2 janvier 2018 qu’un dernier paiement de seulement 60 millions de dollars - soit la moitié du montant habituel - serait effectué. Jusqu’alors, les Etats-Unis étaient le plus grand donateur de l’UNRWA depuis 1950 avec une contribution annuelle variant entre 300 et 400 millions de dollars. Mais cette mesure ponctuelle fait en réalité partie d'une action plus large entreprise par l'administration Trump depuis 2017 au sujet des revendications palestiniennes et du statut particulier des réfugiés de l’UNRWA.

Le retrait américain de l’UNRWA, un tournant symbolique dans la politique étrangère au Moyen Orient ?

Le retrait est perçu comme directement lié aux tensions entre les Etats-Unis et les leaders Palestiniens suite à l'annonce américaine à propos de Jérusalem, et non à la performance de l’UNRWA. Cela représente par conséquent une politisation évidente de l'aide humanitaire.

Lettre ouverte du commissaire-général aux réfugiés Palestiniens de l'UNRWA et du staff de l'UNRWA, 01 Septembre 2018


La décision de quitter l’UNRWA s’inscrit dans un changement plus large de la politique étrangère des Etats-Unis, symbolisé auparavant déjà par la décision en Décembre 2017 de déplacer l’ambassade des Etats-Unis en Israël à Jérusalem, et de la reconnaissance de Jérusalem comme capitale d’Israël. Concernant l’UNRWA, la raison officielle mise en avant par les Etats-Unis est le partage déséquilibré du “fardeau” international que le pays doit supporter: Trump a assuré qu’il ne voulait plus désormais que les Etats-Unis prennent sur eux un rôle financier démesuré et inégalitaire. A propos du financement de l’UNRWA, il a déclaré que “plusieurs pays, dont la Jordanie, l’Egypte, la Suède, le Qatar et les Emirats Arabes Unis ont montré des qualités de dirigeant pour répondre à ce problème, mais la réponse d’ensemble au niveau international n’a pas été suffisante”. Alors, il semblerait qu’en ce sens Trump veuille sortir d’un accord financier “injuste” dont le retour sur investissement ne permet pas d’améliorer particulièrement l’image des Etats-Unis au Moyen-Orient, mais qu’il veuille également faire passer un message clair sur le rééquilibrage nécessaire de l’engagement de chacun dans ce “fardeau” - cette critique a été également adressée à l’OTAN. Le gouvernement américain a aussi appelé à une redéfinition du statut de réfugié palestinien, qui devrait être restreint à ceux de première génération - les déplacés en vie lorsque l’agence a été créée. De plus, il a critiqué à de maintes reprises le fonctionnement de l’UNRWA et sa position politique, ainsi que son parti pris contre Israël, des critiques semblables étant adressées à l’UNESCO dont les Etats-Unis et Israël se sont tous deux retirés en octobre 2017. Des sénateurs américains sont même allés jusqu’à ouvrir une enquête pour de potentielles incitations au terrorisme dans les manuels scolaires de l’UNRWA [2].


En adoptant une position si dure vis-à-vis de l’UNRWA, Trump a démontré une continuité dans sa politique relative à Israël au cours de son mandat. La décision américaine a en effet été largement saluée par le Premier Ministre Benjamin Netanyahu qui a déclaré que “l’UNRWA est une organisation qui perpétue le problème des réfugiés palestiniens, ainsi que le récit d’un prétendu droit de retour, dont l’objectif est l’élimination d’Israël. Pour toutes ces raisons, l’UNRWA devrait être supprimée” [3]. A l’échelle mondiale, cette décision a été considérée comme un moyen de faire pression sur les autorités palestiniennes, et plus particulièrement sur le président de l’OLP et de l’Autorité Palestinienne, Mahmoud Abbas, afin qu’il reprenne part aux négociations du plan de paix. Il était donc clair que les financements pourraient reprendre dès lors que les palestiniens manifesteraient leur “volonté” de coopérer. En effet, dans un tweet publié en janvier, Trump avait déclaré que “(...) vu que les palestiniens ne veulent plus parler de paix, pourquoi devrions-nous leur verser le moindre de nos futurs paiements ?”. Cela a clairement démontré que les fonds alloués aux aides humanitaires seraient désormais utilisés comme un outil politique de négociation dans le processus de paix. Cela a par exemple été reconnu par Husam Zomlot, le chef de la délégation générale de l’OLP aux Etats-Unis, qui a déclaré que “transformer l’aide humanitaire et l’aide au développement en outil de chantage politique ne fonctionne pas”.

Vers un retrait progressif des Etats-Unis du Moyen-Orient et un “Plan de Paix” mené “de l’arrière”


A une échelle plus large, le choix de se désengager de l’UNRWA révèle une stratégie de retraite calculée des mécanismes contraignants de coopération globale, et un début de décentralisation du pouvoir au Moyen-Orient. La fin de l’engagement unilatéral des Etats-Unis est en ce sens double : une fin de l’engagement militaire qui signifie ici plus de “bottes au sol” [4], et une aide humanitaire transformée en arme politique - au delà de la Palestine, l’exemple récent de la coupure du budget alloué aux aides vers le Cameroun est parlant. Mais ce retrait va de pair avec un nouveau “diriger de l’arrière” qui mène vers une autonomisation progressive de la région, avec un déploiement d’acteurs stratégiques (le prince Mohammed Ben Salmane est un allié de choix) et la mise en place d’un “Plan de Paix” incarné par la Conférence de Varsovie des 13 et 14 février 2019. Cette stratégie n’est pas purement trumpienne, car ce processus avait déjà commencé sous l’administration Obama, mais elle a gagné en ampleur grâce à la posture isolationniste du président.


Au sujet du “Plan de Paix”, le beau-fils de Trump et conseiller sénior Jared Kushner a annoncé officiellement que l’administration Trump ne révélerait pas le plan avant les élections d’avril en Israël, une décision qui pourrait fragiliser cette proposition. Le “Plan de Paix” a déjà fait l’objet de critiques violentes, et les autorités palestiniennes l’ont par avance rejeté, accusant Kushner et l’administration Trump d’être biaisé en faveur d’Israël [5]. Ce Plan mentionnerait une Initiative de Paix Saoudienne de 2002[6] dans laquelle une entière reconnaissance d’Israël serait offerte en échange du retrait des territoires capturés durant la Guerre des Six Jours de 1967 : toutefois, cette référence n’a pas été admise par le gouvernement israélien, qui ne trouve pas encore de sens au plan proposé. Ce rejet pourrait renforcer les palestiniens dans leur conviction que le Plan ne les aidera pas à remplir leur objectif d’établir un Etat palestinien indépendant dans les territoires occupés par Israël [7].


La décision de l’administration Trump de mettre fin à cette “tradition” de financement de l’UNRWA est en partie due au fait que la question des réfugiés palestiniens est perçue comme un obstacle à la conclusion d’un accord de paix satisfaisant, mais elle a suscité de nombreuses critiques de la part de la communauté internationale. En effet, bien que le financement de l’UNRWA s’effectue sur la base de contributions volontaires d’Etats ou d’acteurs non gouvernementaux, de nombreux commentateurs, ainsi que les responsables de l’UNRWA, ont perçu le retrait américain de ses financements comme une “violation du droit international” ainsi que de son “obligation internationale d’assistance” envers les réfugiés. Cet arrêt des financements a également gravement porté atteinte à la santé, à l’éducation et aux conditions de vie en Cisjordanie et à Gaza, et a eu pour conséquences l’inverse de l’effet escompté par Trump - aucun retour à la table des négociations du président de l’Autorité Palestinienne Mahmoud Abbas n’est prévu.

Le “Plan de paix” est actuellement au point mort, et l’absence de représentants palestiniens à la conférence de Varsovie a clairement démontré qu’ils n’étaient pas invités à négocier le processus de paix dans lequel ils sont impliqués. Saeb Erekat Haaretz écrit pour le journal Haaretz : “Violer les résolutions de l’ONU afin de reconnaître Jérusalem comme capitale d’Israël, stopper le financement de l’UNRWA, normaliser l’existence de colonies israéliennes, punir les hôpitaux et les étudiants palestiniens ainsi qu’attaquer régulièrement les palestiniens, ne fait que contribuer au maintien de la colonisation de la Palestine par Israël - et non à la paix. C’est en cela que consiste “l’initiative de Trump””.




Notes

[1] Définition du statut de réfugié sous l’égide de l’UNRWA: https://www.unrwa.org/userfiles/2010011995652.pdf

[2] SOLOMON Ariel Ben, 'US CONGRESSMEN TO INVESTIGATE UNRWA SCHOOLS FOR INCITING TERRORISM', The Jerusalem Post, 20 Juin 2016. https://www.jpost.com/Israel-News/Politics-And-Diplomacy/US-Congressmen-to-investigate-UNRWA-schools-for-inciting-terrorism-researcher-says-457199

[3] Netanyahu wants UNRWA gradually shut down, backs US cuts, Times of Israel, 7 janvier 2018. https://www.timesofisrael.com/netanyahu-back-us-cuts-to-unrwa-but-says-they-should-be-gradual/

[4] “No boots on the ground” selon la formule d’Obama

[5] HELLER Aron, “Kushner : Mideast Peace Plan expected after Israeli election”, The Washington Post, February 14th, 2019. Url:https://www.washingtonpost.com/world/europe/kushner-mideast-peace-plan-expected-after-israeli-election/2019/02/14/553d174e-306f-11e9-8781-763619f12cb4_story.html?fbclid=IwAR1MlkivnhyNxJ3d3ViYY-jRloARjKymiMBnYwuyvYojg05NNuZM03mi3qQ&utm_term=.03f6ee15b28a

[6] Ibid.

[7] Rive Ouest, Jérusalem Est, Bande de Gaza.

[8]Saeb Erekat,The Arab World Just Trashed Trump's Mideast 'Peace' Plan, Haaretz, 18 février 2019. http://www.haaretz.com/middle-east-news/.premium-the-arab-world-just-trashed-trump-s-mideast-peace-plan-1.6941876



Bibliographie

Articles de recherche et de Think Tank:

Abrams Elliott, Trump Gets UNRWA Right, Council on Foreign Relations, 17 janvier 2018

Marteu Elisabeth, What does Trump’s UNRWA aid cut mean for Palestinians and the Middle East?, The International Institute for Strategic Studies, 21 septembre 2018

Wangen Sylviane, « Les réfugiés palestiniens depuis 1991 : entre marginalisation et vicissitudes », Confluences Méditerranée, 2017/1 (N° 100), p. 189-200. DOI : 10.3917/come.100.0189. https://www.cairn.info/revue-confluences-mediterranee-2017-1-page-189.htm

Articles de presse:

EREKAT Saeb ,The Arab World Just Trashed Trump's Mideast 'Peace' Plan, Haaretz, 18 février 2019. http://www.haaretz.com/middle-east-news/.premium-the-arab-world-just-trashed-trump-s-mideast-peace-plan-1.6941876

GAOUETTE Nicole, ATWEED Kylie, LIPTAK Kevin, “Kushner readies for spring launch of US Middle East peace plan”, CNN Politics, February 16th 2019. https://edition.cnn.com/2019/02/16/politics/kushner-mideast-peace-plan/index.html

HELLER Aron, “Kushner : Mideast Peace Plan expected after Israeli election”, The Washington Post, February 14th, 2019. https://www.washingtonpost.com/world/europe/kushner-mideast-peace-plan-expected-after-israeli-election/2019/02/14/553d174e-306f-11e9-8781-763619f12cb4_story.html?fbclid=IwAR1MlkivnhyNxJ3d3ViYY-jRloARjKymiMBnYwuyvYojg05NNuZM03mi3qQ&utm_term=.03f6ee15b28a

Netanyahu wants UNRWA gradually shut down, backs US cuts, Times of Israel, 7 janvier 2018. https://www.timesofisrael.com/netanyahu-back-us-cuts-to-unrwa-but-says-they-should-be-gradual/

SOLOMON Ariel Ben, 'US CONGRESSMEN TO INVESTIGATE UNRWA SCHOOLS FOR INCITING TERRORISM', The Jerusalem Post, 20 Juin 2016. https://www.jpost.com/Israel-News/Politics-And-Diplomacy/US-Congressmen-to-investigate-UNRWA-schools-for-inciting-terrorism-researcher-says-457199

THAROOR Ishaan, For Palestinians, Trump is all pain and no peace, Washington Post, 28 août 2018. https://www.washingtonpost.com/world/2018/08/28/palestinians-trump-is-all-pain-no-peace/?noredirect=on&utm_term=.8fdd5d7525f7

R. WALD Ellen, “Lack of negotiation likely to doom Kushner’s peace plan”, Arab News, February 19th 2019. http://www.arabnews.com/node/1454821

Site officiel:

UNRWA: United Nations Relief and Works Agency for palestine refugees in the near east (https://www.unrwa.org)

Lettre ouverte du commissaire-général aux réfugiés palestiniens de l'UNRWA et du staff de l'UNRWA : https://www.unrwa.org/newsroom/official-statements/open-letter-unrwa-commissioner-general-palestine-refugees-and-unrwa

Vidéo:

Nikki Haley - Why the U.S. is cutting UNRWA funding : https://www.youtube.com/watch?v=_CiImYuq534&fbclid=IwAR2Lup4kWS733adLNGPEAiCv_k1oTaL1cP8PbQ18oeiH3UHwWlNJaUr1rwo

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